关于烟草专卖行政执法全过程记录的几点思考——以现场执法为视角

魏 娟

长沙市烟草专卖局（公司），湖南 长沙 410007

推进烟草专卖现场执法全过程记录，对于进一步规范烟草专卖现场执法活动，保障和监督各级烟草专卖局有效履行职责，维护行政相对人合法权益，促进严格规范公正文明执法，减少行政执法争议，具有十分重要的意义。本文主要结合烟草专卖现场执法工作实践，就如何全面落实现场执法全过程记录作一些思考和探究。

一、烟草专卖现场执法全过程记录概述

在烟草执法领域，执法全过程记录是指各级烟草专卖局依法实施行政许可、行政检查、行政处罚等具体行政行为过程中，通过文字、音像等记录方式对行政执法行为的启动、调查取证、审查决定、送达执行、归档管理等全过程进行跟踪记录的活动。而现场执法作为烟草专卖行政执法的重要组成部分，是最容易产生执法问题和执法争议的环节，要充分运用执法文书、执法记录仪等设备，对现场执法环节进行全过程记录，实现对执法活动的实时监控和管理。目前，各级烟草专卖局现场执法全过程记录工作尚处于不断完善阶段，在一定程度上还存在着执法人员主观认识存在偏差、现场执法程序记录不规范、音像采集质量参差不齐等问题，这不仅易引发行政争议，导致行政行为无效，还会引发行政复议或诉讼，甚至造成败诉。

二、当前烟草专卖现场执法全过程记录存在的不足

现场执法作为执法活动的关键环节，其全过程记录情况直接关系到整个执法活动的合法性和有效性。当前，烟草专卖现场执法全过程记录的不足主要体现在以下几个方面：

（一）执法人员主观认识存在偏差

一是在现场执法全过程记录应用过程中，部分执法人员对执法记录仪的使用抱有抵触情绪，担心执法过程中的言语不当、行为不规范会成为将来自己履职不到位的证据。这种对使用执法记录仪的思想顾虑，直接影响了执法效果。二是由于目前上级或者法规部门主要通过纸质文书开展案卷评查，对执法记录仪使用情况开展执法监督相对较少，因此现场执法全过程记录还停留在遇到重大案件或疑难问题时使用，未形成全面使用、全面记录的规范意识。三是因为没有专门的系统软件支撑，音像记录不能实现实时上传，部分执法人员片面地认为音像纪录会增加工作量、影响执法效率，因而对使用执法记录仪积极性不高。

（二）现场执法程序记录不规范

行政执法全过程记录包含文字记录与音像记录两种方式。从现场执法实践来看，上级部门在格式文书中对必须记录的要素作了统一规范，文字记录质量普遍较高，但依然存在一些不足。一是内容记载不规范。如案由描述不完整；当事人姓名、卷烟品名等错写成同音字；证据复制（提取）时间、地点记录不准确、不详细；卷烟规格填写不准确等。二是事实描述不清楚。如未对卷烟包装、存放位置、32位激光喷码等情况作详细记录；未对车辆的摆放位置、朝向、外观、型号、车牌等情况进行描述。三是法定文书填写不到位。如漏填抽样送检文书；未按要求填写执法姓名及执法证号；执法时间未载明；未经当事人签字确认等。另一方面，音像记录不完整、不规范的问题也普遍存在。例如，未对出示证件、表明身份等情况进行记录；未对运输车辆的摆放位置、朝向、型号、车牌号等信息进行记录；未对现场采取抽样取证、先行登记保存等措施情况进行记录。

（三）音像采集质量参差不齐

在现场执法全过程记录中，因执法记录仪设备和拍摄方法不同、现场情况各异等原因造成摄录声音、图像不清晰，相关证据采集质量欠佳等问题。一方面，目前各级烟草专卖局配备的执法记录仪多为佩戴式，由于比较笨重，佩戴不便，移动时容易造成摄像头偏离，而手持记录仪又不方便开展现场检查、制作文书等。另一方面，执法现场情况也在一定程度上影响了全过程记录工作质量。例如，假烟仓库现场一般光线不佳、情况复杂、场面紧张，要在这种情况下保证摄录质量，固定相关证据具有一定难度。查获无证运输行为，如当事人驾车逃逸、发生暴力抗法等突发情况时，执法人员如合力先行处置突发事件，可能造成执法记录不全，如安排一人实施全程记录，势必影响执法效率。第三，部分执法人员业务水平不高，使用设备不熟练，摄录的影像资料质量较低，不能满足证据要求。如有的记录只有图像没有声音；有的执法时间记录不准确；有的记录图像太过晃动，不能完整呈现执法现场；有的拍摄角度光线不足，不能清晰记录涉案车辆号牌、卷烟品牌等关键证据。

三、推进烟草专卖现场执法全过程记录的相关建议

推进烟草专卖行政执法全过程记录，需要以现场执法全过程记录为抓手，固定办案证据，补正执法瑕疵，化解涉案争议，规避执法风险。

（一）持续引导现场执法全过程记录理念转变

首先，要加强思想教育，切实提髙执法人员对执法过程进行全过程记录的重要性和必要性的认识，转变执法理念，养成主动记录的习惯。其次，要加强业务培训，统一规范记录范围、方式和要点等内容，并通过制作、播放现场执法全过程记录教学示范片，有效强化执法人员全过程规范记录的意识。此外，还可以通过开展案例评析会、经验交流会等方式进行针对性指导和交流，强化证据意识、规范意识和自我保护意识。

（二）持续改进现场执法全过程记录的采集方法

一是完善执法文书模板。规范文字表述和记载内容，重点优化现场检查（勘验）笔录、先行登记保存通知书、抽样取证文书等内容，确保现场执法文书程序合法、规范使用。二是建立音像记录规范。根据音像记录具体要求，明确经营门店、卷烟仓库、运输车辆、物流快递等各执法现场的记录标准和要求。具体来看，在摄录内容方面，应包括案发现场环境、涉案物品品种及数量，当事人、证人等现场人员的言行举止以及其他应当记录的重要内容。针对执法受阻、暴力抗法等突发事件，研究完善应对措施，确保规范化执法记录与处置，有效解决特殊执法问题。在摄录技巧方面，执法人员要不断改进使用方法和技巧，连续、完整、全程摄录执法过程，有效提升证据采集的质量和效果。

（三）持续完善现场执法全过程记录考核评价体系

结合工作实际，制定《烟草专卖行政执法全过程记录制度实施办法》及相关配套制度。定期开展现场执法全过程记录专项检查，抽查执法文书与音像记录，查看文书制作是否真实、准确，音像记录程序是否与文书记载一致，有无删除更改痕迹，程序是否正当、合法，工作人员是否规范执法、文明执法等。此外，上级或法规部门定期或不定期进行执法全过程记录督查工作，把执法全过程记录和案件评审相结合，对执法文书、音像记录进行比对和评查，有效规范案件制作。对不制作或不按要求制作现场执法全过程记录的，给予通报批评，责令整改。情节严重的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（四）持续加强现场执法全过程记录信息系统建设

建立执法记录数据库，根据案发时间、立案号、案由等信息对现场执法音像记录进行分区储存，并同步进行刻录备份。在智能存储的基础之上，建立强大的检索工具，如以无证运输案由或者当事人姓名为关键词搜索，能自动形成对某类型案件或者某个当事人的所有执法活动的记录，改变原来执法记录相对分散、查找分析利用不便的现状。同时也能通过集成大数据，更加科学客观地分析烟草专卖执法状况，特别是现场执法情况，找出薄弱环节，更好地预防各类违法违规情况的发生。

四、结语

烟草专卖现场执法全过程记录，是全面规范烟草专卖行政执法工作的一项重要措施，对促进执法规范化建设，增强执法公信力，提高执法质量具有十分重要的意义。我们必须紧密结合当前经济社会发展形势和烟草执法工作实际，进一步完善相关制度和手段，全面规范现场执法工作。