论我国水资源用途管制制度的构建

贾卓娅

山西财贸职业技术学院，山西 太原 030031

我国水资源总量丰富，但时空分布不均，人均占有量少，供需不平衡问题日益严重。面对既定用途间用水竞争激烈、经济社会发展挤占生态环境用水、水资源浪费和水生态破坏等问题［1］，亟需构建一套科学完善的水资源用途管制制度体系实现我国最严格的水资源管理目标。

一、水资源用途管制的涵义

水资源用途管制是国家为保证水资源的合理开发、高效利用和有效保护，在尊重水资源特性的基础上，编制水资源规划，科学确定水资源用途，区分用途地对水资源利用和用途变更行为作出一定的限制，采用经济、行政和法律等强制性管理手段，以确保用水者严格依法按照既定用途利用水资源的管理制度。

二、水资源用途管制的必要性分析

植草益认为：通常意义上的规制，是指依据一定的规则对个人和经济主体的活动进行限制的行为。［2］激励性管制理论主张尽可能用法律法规式管制给予管制对象以激励，从而提高资源的配置效率。

长期以来，在我国实行水资源所有权与使用权分离制度的前提下，为了追求自身利益最大化，水资源使用权者一味追求经济增长的无序过度用水行为造成了水资源的浪费和生态环境的破坏，为了协调公共利益与个人利益，国家作为水资源所有权的拥有者当然地行使行政管理职权，而从水资源的不同用途角度出发建立严格的管理制度是有效的。

三、我国水资源用途管制的现状及问题

（一）我国水资源用途管制的现状

现阶段，我国水资源用途管制主要依据《生态文明体制改革总体方案》、《水资源综合规划》等政策和规划做出的总体部署和指引，严格按照《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》和《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》等相关法律、行政法规和部门规章的规定，实施了一系列水资源用途管制措施，主要包括：水资源规划，对流域或区域的水资源开发利用作出总体部署；水资源论证，包括针对供水、需水、用水的规划和建设项目水资源论证［3］；取水许可制度和有偿使用制度，即向国家、供水企业有偿取得取水权、用水权须获得许可或批准；总量控制和定额管理相结合，两者互动协调作为节约用水和污染防治的有力保障；水权转让制度，允许水权在水权交易平台依法进行转让。

通过实施以上措施，我国各项水资源规划陆续编制完成并被批复，被批准许可水量逐步递减，重要江河、湖泊水量分配方案及流域内各省级行政区的用水总量和排污总量控制指标都已基本确定，［4］大部分省市也已陆续出台了用水定额标准，并根据不同用途作出进一步细化。［5］总之，全国万元国内生产总值用水量逐年降低，农田灌溉水有效利用系数逐年提升，工业用水量基本稳定，最终保证了生态环境用水量。

（二）我国水资源用途管制中存在的问题

我国水资源用途管制初步呈现良好效果，但仍存在以下问题。

1.管制措施不完善

我国水资源用途管制的措施较全面，但具体到实施过程中，仍有不完善之处。例如，未能综合考虑流域和区域整体规划、水功能区划和水资源规划明确各类水源的具体用途及其具体的可取水量，影响了取水许可制度实施的科学性；总量与定额指标未能针对不同用水主体的用水方式进行细化，且有时两者标准不统一，跟踪监督技术薄弱，直接影响了其可操作性。

2.管制手段单一

目前，我国水资源用途管制主要通过行政管理手段实现，以行政许可为主，即特定的水资源利用行为需要水行政主管部门审核批准，而面对复杂多样的水资源利用行为，尤其涉及到跨流域跨区域用水且变更用途的情况，单纯的行政管理手段大大降低了水资源用途管制的效果和水资源配置的效率。

3.管制制度零散不成体系

《水法》以及相关法律法规中规定的管制制度初步构建了水资源用途管制制度框架，但制度未能从水资源用途角度出发，且设计相对零散，规定过于原则，在没有及时制定实施细则或地方性的配套法规时，制度难以衔接并层层落实，导致制度的执行结果差强人意。

四、我国水资源用途管制制度的构建

我国水资源用途管制应以推进生态文明建设为宗旨，以可持续发展、节约用水、因地制宜、综合效益为原则，从利用方式、利用程度和用途变更三个方面的主要内容来构建我国的水资源用途管制制度。

（一）水资源利用方式管制制度

水资源利用方式管制制度是从水资源利用不同方式的角度对用水顺序和取水许可进行管制，主要解决水资源怎么用的问题。

1.用水顺序管制。结合《水法》对水资源用途和开发利用顺序的原则性规定，用水顺序应遵循城乡居民生活用水享有绝对优先利用权；应充分考虑我国水资源规划、水功能区划和用水需求进一步细化排列；生态环境用水的排列顺序可以适当向前靠拢。

2.取水许可管制。根据《水法》和《取水条例》的规定，“取水”不仅包括通过空间移动获取水量的行为，还包括由于用水行为导致水质改变的行为，两者都需要申请许可并获得批准，因此，应当结合水资源规划明确水资源用途，充分考虑不同用途用水的用水、排水特点和对生态环境的影响等因素。

（二）水资源利用程度管制制度

水资源利用程度管制主要解决水资源用多少的问题，具体包括生活用水、生态环境用水、农业用水和工业用水的利用程度管制。

1.生活用水管制方面。生活用水方式简单，节水空间大，可采取以下管制措施：完善阶梯式水价制度，结合排污收费倒逼节水减排；普及节水设备；完善城镇供水管网，将饮用水与非饮用水管网分开，提高中水甚至污水回用率和非传统水资源利用率，减少地下水的利用。

2.生态环境用水管制方面。水质方面，根据河流的纳污能力在排污口以前控制排污总量，加强入河排污口的监督检查，并明确违法排放行为的法律责任；水量方面，退减被挤占的生态环境用水，实施断面流量、水量的实时监测和信息共享，通过节水、调水或水权交易等方式保障河流湖泊和地下水的水量。

3.农业用水管制方面。农业灌溉用水量大，因此需要根据供需水量、水源类型和种植结构建立合理的定额指标，鼓励自主研发和运用先进的灌溉技术，严格落实用水总量控制指标；实行超定额用水加价收费制度，完善水权交易制度，建立政府与市场协调配合的农业水价体系。

4.工业用水管制方面。工业用水利用方式复杂、易污染、循环利用率高，所以应根据不同行业或产品的特性、用水水平和节水措施等确定用水定额指标，鼓励工业企业更新设备工艺、改进节水技术；提高对非传统水资源的利用能力；对高耗水行业实行严格准入制度和差别水价制度；逐步建立从取水、用水到退水的全程监督管理机制。

（三）水资源用途变更管制制度

水资源用途变更主要有两种，单纯的变更有水资源的用途变更和通过水权交易改变水资源用途。单纯的变更只能重新申请取水许可。通过市场化的水权交易改变水资源用途则需要将水资源用途变更审批制度与水权交易相结合。原则上，水资源用途变更必须经过审批，不同类型用途变更行为实行不同程序的审批制度。审批过程中主要考虑三个基本条件：第一，要变更用途水资源必须是在取水许可有效期和取水限额内节约出来的；第二，变更用途前通过了水资源论证；第三，变更用途后不得影响公共利益或者利害关系人的合法权益。

综上所述，笔者认为，只有从利用方式、利用程度和用途变更三个方面的管制制度构建我国的水资源用途管制制度体系，才能实现水资源优化配置、提高用水效率和优化生态环境的目的。在今后的制度构建过程中，还需从鼓励公众参与、加强监督管理、完善管制立法等方面对其加以保障，早日建立科学完善的水资源用途管制制度体系。