我国土地准征收法律制度的完善

蒋页贝 谢清媛 杨 钰 王岳衡 冯国俊

广西大学行健文理学院，广西 南宁 530005

一、准征收制度的概述

（一）土地准征收概念

准征收制度，是指政府或其有关部门为了满足公共利益，通过行政手段对被征收人的土地财产权进行限制，从而导致被征收人的土地财产权利遭受到损害，权利人可以向其征收部门申请支付一定经济补偿的制度。

（二）土地准征收理论的来源及发展

准征收制度最早是通过1922年的马洪案。准征收与征收对于公民财产权利干涉的界限为“限制”与“剥夺”，前者在对于财产权利的干涉更加偏向于软手段，后者的权力干涉会偏向于硬手段，它偏向于买卖的关系，政府给付了补偿款，会导致土地所有权的转移，而且这一种转移是具有法定的强制性的，所以在当前的社会背景下往往会出现很多的征收纠纷，究其缘由就是社会利益与个人利益的矛盾。

（三）土地准征收制度的特点

1．土地准征收制度是以维护社会土地权益的分配平衡与促进社会发展为目的，具有公益性。当被侵害人面对国家对于被侵害人的土地财产权进行限制之时，被侵害人可以向国家对此损害请求赔偿；而当国家需要购买土地遭受到土地财产所有权人无理拒绝或者哄抬价位时，通过土地准征收制度，可以在其被征收的土地上收购一部分的权利，满足社会公共利益和发展社会公共事业。

2．土地准征收制度是“限制”其财产权，并非“剥夺”，具有相对强制性。所谓土地准征收，是基于国家行政机关的管辖权，而管辖权就是对财产的收益、使用等方面的限制，它不同于土地的征收权对所有权的剥夺，这是它与土地征收本质上的不同，只具有相对的强制性。

3．土地准征收制度是以内容和程序的合法为必要要件，具有法定性。同样为了防止公权力的滥用，且同时也要保护合法的私人财产权益不受侵害和保证私人财产权益的合理使用，准征收行为也要遵循合法的内容和程序进行。

4．土地准征收制度也是以补偿为前提与核心，具有补偿性。正如谢胜哲学者所说：“准征收理论代表着一个国家或政府在贯彻保障私有财产权方面的努力。”可见准征收理论是基于保护私人财产的理念所提出，故补偿原则和机制也要落实到位。

二、准征收制度的构成要件

（一）主体要件

1．国家。国家是行政最高主体，是权力机关，它既有人民和法律所赋予的权力，也负有维护社会和平稳定与促进社会和谐发展的义务。

2．土地财产权人。在土地准征收制度中，土地财产权人不是单方面接受国家对自己的土地财产权作出限制的，土地财产权人也享有一定的权利就自己因财产权益的损失向国家提出请求损害赔偿。

（二）对象要件

从土地准征收的概念而得知，土地准征收制度的对象为土地财产权人的土地财产权而非土地所有权。

（三）目的要件

土地准征收制度是以维护社会土地权益的分配平衡与促进社会发展为目的，具有公益性。但土地准征收制度不完全等同于土地征收制度，两者虽从理论上都是将公共利益作为目的与前提，但土地征收制度在实际上是以社会的发展为最终目的，而土地准征收制度则更偏于以维护社会土地权益的分配平衡的目的性。

（四）补偿要件

土地准征收制度的补偿主要是以限制土地财产权人的部分财产权益为限而给予一定的经济补偿。

三、关于美国地区准征收制度的理论研究

（一）美国准征收制度的类型

按照当事人财产权受限的性质差异，可以将准征收分为两类，即管制型准征收和占有型准征收。

1．管制型准征收

管制型准征收，是指政府为了满足公共利益的需要，通过制定法令以及其他管制性文件，限制了财产权人的某一项或者几项财产权利。因为美国对于土地管制准征收制度的认定标准、判例多且杂乱等因素，至今仍未能确立一个清晰明了的判断标准，美国现如今主流的、关于土地管制准征收的判断标准：

（1）财产的受限程度。根据财产的受限程度，判别对于该土地财产权是否达到“过度”。

（2）土地财产权利人受限的土地财产权有无给本人带来惠利。即法院在判断政府限制土地财产权时要判断土地财产权利受限人有无在此次政府的受限土地财产权利的行为中受益或者利用此次政府对该土地财产权利的限制获得惠利。如若土地财产权受限人的确从政府受限行为中获得惠利，则就惠利的部分与损失的部分可以予以抵销。

（3）被受限的土地有无合理的投资期待可能性。即在该受限土地所有人在购买该土地之前，对于政府已经做出的对该土地的部分财产权进行受限的行为，结合对于政府该受限行为对于土地财产权未来收益的影响程度，若影响程度深，则该土地所有人有权就对政府的信赖保护原则可以对政府的受限行为要求予以补偿。

（4）政府对土地财产权限制的行为程序与内容是否合法。法院在判断土地管制准征收是否构成时，对政府对土地财产权受限人的土地财产权进行限制的行为进行分析与判断，在政府限制的行政行为中，是否程序合法，是否内容合法。

2．占有型准征收

占有型准征收的认定标准主要有两点，这两点缺一不可。①能够证明政府或者是获得授权的第三人的占有、使用、侵犯的时间较为长久，并且不能确定直到什么时候解除这种强制占有的关系。②这种占有、使用、侵犯的行为所带来的损害，超出了财产权人应承担的社会义务范畴。

四、现有土地制度中存在的问题及其主要原因

（一）现有土地制度中存在的问题

如今，我国土地利用管制作为一种国家公权力的实施往往会涉及到征收问题，然而就我国目前的土地征收制度在一定程度上依旧有些欠缺之处，存在些许问题。

1．农村土地征收在程序上涵盖不够全面，农民权利保护力度低。农村的征收征收程序都是法律规定的，程序相对简单，农民能真正参与到程序中主张自己的权利的程度很低。

2．政府滥用农村土地征用权。农村土地征收征用的补偿主体包含农村集体经济组织和农民。然而，有的政府却以权谋私，以公共利益为借口，以不合理的补偿款交换农村集体组织和农民的土地使用权。

3．缺乏独立的评估机构和征地补偿费纠纷调解仲裁机制。我国在政府与土地征收相对人就补偿费问题僵持不下时，没有独立的、权威性的征地补偿评定机构进行合理的裁定。

依照我国国情，城市市区土地和城郊已经依法没收、征收、征购的土地为国有，但是城市居民对城市土地依然享有一定期限的权益。然而，现在仍有人由于生活条件等因素居住在民间的古建筑里，他们拥有对这些房屋的所有权，但是无法给这些古建筑更好的保护和传承。

为此，政府一般会进行征收，但在补偿金额谈不拢等情况下，政府不论是通过强征还是协商的方式达成征收协议，都是对古建筑的一种伤害。因为古建筑每天都可能受到损害。因此，我们应引入土地发展权，促进征收的顺利进行。

（二）我国征收过程中存在问题的主要原因

1．立法滞后于经济的发展

任何一种理论或学说的诞生都不是凭空创造出来的，都是在一定的理论支撑和现实土壤中萌发并不断成长。毋庸置疑，哈贝马斯以其独特的视角和敏锐的批判分析能力，第一次系统的阐释了科学技术意识形态论，但这一理论，同样是在一定的理论源脉与现实背景即“两种学说争论”与“两股现实潮流”的影响下产生的。

目前国内的土地征收管理制度构建于计划经济时期。之后便从建国之初沿用至今，虽然该《土地管理法》自其颁布时期到2004年以来进行了多次整合与修改，然而现今的土地管理法仅原则性地规制了土地的征收必须契合“公共利益”这一目的，可并没有明确规定何为“公共利益”。并且现如今的法律条文也无相关对“公共利益”的概念进行阐明解释，这一漏洞导致了在社会实践中，政府就本身的公权力，以“公共利益”之名，滥用公权力去侵害土地财产权人的利益现象的产生。

2．对失地农民的权利保护意识缺失

长期以来，我国都提倡“大局意识”。土地征收是以公共利益为前提，从整体来看，集体与个人属于“小我”理应做出一些牺牲与让步。长此以往，也就导致了对集体与个人的权利关注度不够。而土地对于大部分农民的安身立命之本。虽然政府征收土地的同时也会给予他们一定的补偿，但这只能解一时之渴，如果在他们找到其他经济来源之前便用完了补偿款，那这些失地农民又该如何度日呢？因此，我们应该更加重视失地农民的权利。

（三）新修《土地管理法》的优点及不足

1．确保农民原有生活水平不降低，长远生计有保障

鉴于原来土地征收补偿标准偏低、补偿机制不健全的情况，新修《土地管理法》明确规定，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或重新公布一次。这在法律上为被征地农民构建了更加完善的保障机制。

2．首次对土地征收的公共利益进行明确界定

它确定了六类为了公共利益可征收的情形：军事外交、政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁、保障性安居工程等。

3．完善了土地征收程序，将批后公告改为批前公告

多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。

4．土地督察制度正式入法

从2006年开始，国务院就决定实施国家土地督察制度并卓有成效。而这次新修直接在原有的《土地管理法》中增加第五条，对土地督察制度作出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。

五、土地准征收制度中国化的设想

（一）将英国土地发展权引入我国土地准证收制度

土地发展权，来源于二战后的英国，其概念是政府在向土地财产权受到侵害的土地财产所有权人支付了适当的补偿金之后，土地财产权人仍能够保存利用该地的权益，而且不改动该土地的利用性质。通过利用这种形式大大维护了土地财产所有权人的权益。同时能够解决我国的土地保护中以义务为本位的现实状况。因此，我们小组认为可以把英国土地发展权引入中国，它可以维护公民权益并平衡公权与私权。

（二）实现“TDR银行中国化”

TDR银行制度是来源于美国，它将公民被准征收的土地的财产权益打包成土地的发展权（发展权可转移，可以转移到政府制定发展区），公民可将发展权暂时由TDR银行代为出售，开发商也可以通过TDR银行收购土地。这一制度可以极大地将土地流转使用有效化提高，同时也能有效针对性的保护类似于湿地、古建筑等土地，也能有效保护到中国公民的权益，能够大大推动中国特色现代社会建设的进程。

（三）设立国有准征收市场评估机构

目前准征收制度的认定并没有明确的法律参考，一般都是通过行政机关来认定是否构成准征收，然而行政机关也难免会出现不公平、或者不客观评价的情况，这对当事人的私人利益会有非常大的影响。因此，我们根据国外的实践经验，设立一个国有准征收市场评估机构来解决此问题。国有准征收市场评估机构作为第三方，坚持客观理性、独立自主、公平公正原则，其评估标准可以由法院来决定。这样既保证了公平，同时也排除政府机关对私人土地权利利益价值认定的不稳定性。另外，国有准征收市场评估机构可以由国家选定的专业评估人员组成，其认定结果具有权威性，这样可以防止当事人和行政机关发生争议时无法认定的情况的发生。

（四）设立“补偿方式公投平台”

我们构想的“补偿方式公投平台”是由政府联合土地资产评估机构设置的平台，由政府选聘有资质的土地资产评估机构对土地作出一个专业的价值评估，再通过平台公示收集民意，精准制定不同的补偿方案。结合民意与专业的土地资产评估报告，有利于政府具体问题具体分析，做出合理的土地补偿方案。