国有参股企业法人治理结构问题初步探析

顾汉卿

枣庄矿业（集团）有限责任公司，山东 枣庄 277000

一、法人治理结构的内涵

法人治理结构，又称公司治理，是一个公司最关键最核心的问题。一般来讲，公司是由股东（大）会、董事会、监事会、经理层构成的企业法人，“三会一层”之间的权责边界、运转体系以及相互关系是公司的治理结构的主要内涵。因此，现代企业的法人治理结构主要是指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系。

二、形成国有参股企业的历史原因

（一）政策性安排形成的参股。在上个世纪80年代，改革开放刚刚起步，启动资金相对缺乏，地方政府为促进某一产业发展，推动属地国有企业共同出资设立新的公司。此类公司股权比较分散，除了控股股东之外，其他股东出资比例不超过5%，出资额不足50万，也未委派人员参与企业管理。

（二）国企政策性破产改制时保留的参股。1995-2006年，我国一些国有企业开展政策性破产、主辅分离等工作，但改革并不彻底，出于扶持企业的原因，原国有股东保留了20%左右的股份，形成20%高管股、60%职工股、20%国有股的治理结构，党委仍由国企管理。在这种情况下国有资本只是形式上参股，对这些企业仍具有实际控制的权利，仍需承担安全生产等责任。

三、国有参股企业法人治理结构存在的问题

（一）制度不健全。一是章程的内容不符合企业生产经营实际。一些国有参股企业的公司章程往往沿用成立之初制定的《公司章程》，内容条款照搬《公司法》的规定，未进行个性化修订，导致章程内容与企业实际情况脱节。二是三会一层议事规则缺失。有的国有参股企业未制订三会一层的议事规则，有的议事规则内容简单，对股东会、董事会、监事会会议通知内容、通知时限、召开条件与方式、表决方式、大额资金额度及程序等约定不明，导致三会一层在具体运转过程中缺乏制度依据，可操作性不强。

（二）运行不规范。一是股东会、董事会未按照章程规定的次数召开定期会议或临时会议。有些国有参股企业，出于各种各样的原因，不按时召开或不召开股东会、董事会。二是以党委会、班子会、党政联席会、经理办公会等其他会议代替董事会决策的情形。一些国有参股企业对董事会重视程度不够，或未正确区分董事会和其他会议审议事项的范围，往往以党委会、班子会等其他会议代替了董事会进行决策，导致董事会形同虚设，未能发挥应有的作用。三是董事会审议事项的范围不规范。有些国有参股企业法治意识、法制观念淡薄，对董事会审议事项的范围把握不准确，存在将不属于董事会审议事项纳入董事会审议范围，导致董事会运作不规范。

（三）监事会作用未能充分发挥。在实践中，出于各种原因，监事会往往有名无实，首先是人员不足，有的国有企业没有监事会只有1-2名监事，没有职工监事，甚至有的企业监事会人员长期空缺，其次监事会未能正常运作，监事会下面没有支撑的机构、人员，监事会长期不能开展工作，监事不能实际履职，对企业财务的监督往往流于形式，监督作用更是无从谈起。

（四）存在内部人控制问题。由于国有参股企业股权比较分散，国有股东持股较低，法人治理结构出现失衡，国有股东鞭长莫及，无法对其实施有效的监管，导致个别国有参股企业的董事长、总经理等成为公司实际控制人，出现内部人控制的问题。在被内部人控制的国有参股企业，往往缺乏监督考核机制，公司重大事项和业务都如对外投资、资产处置、人事调整等由内部控制人决策。而这些内部控制人往往持有较低的公司股权，甚至不持有公司股权，在这种情况下，其决策的出发点不是为了维护公司或股东的利益，往往满足于个人的私立，背离了董监高人员的忠实义务和勤勉义务，对公司的生产经营造成不利的影响。

四、完善国有企业法人治理结构的对策

公司法人治理结构，从根本上讲，是西方国家在公司治理的实践中创造的一种分权制衡规则，我们既要从原理上分析公司治理，学习西方国家公司治理的成功经验，又要结合我国国情和企业实际，坚持实事求是的原则，构建具有中国国有企业特色的权责对等、运转协调、有效制衡的法人治理结构。

（一）统一各方思想明确国有参股企业定位

国有参股企业要统一思想，树立国有参股企业也有维护国资资产保值、增值义务的意识，进一步明确国有股东的权利及党委会、股东会、董事会、监事会之间的权责边界，确保权责对等。国有股东更要明确定位，对参股企业的管控既不逾越出资比例，做到管理不越位，又要做到管理不失位，不能出现管控上面的真空地带。对于国有股东委派董事、监事，更要严格按照《公司章程》和议事规则积极参加控股、参股企业董事会、监事会，维护国有股东的知情权、会议参与权。

（二）完善法人治理结构制度加强董事会建设

一是完善国有参股企业涉及法人治理结构方面的制度，形成制度体系。规范公司章程，党委会、董事会、监事会的议事规则和“三重一大”决策制度等，明晰“三会一层”权责边界、运作程序、行权内容和方式，明确股东会和董事会审议内容、会议程序、表决方式、大额资金认定标准、支付程序等，为国有参股企业合规运营提供可靠的制度保障。二是加强董事会建设，在一些国有参股企业试点外部董事制度，加强对外部董事的选拔、履职、考核。通过委派外部董事，逐步规范董事会运作，避免内部人控制，提高决策质量，以达到规范公司治理结构、防范运营风险的作用。

（三）充分发挥监事会监督作用

一是逐步提高专职监事比例，增强监事会的独立性和权威性，加强决策监督机制的有效性和监事会行权的独立性。二是进一步充实监事会的监督权，在业务监督、财务检查、召集股东会会议之外，将监督检查公司执行股东会、董事会决议落实情况，监督检查公司重大经营行为的合法性、规范性，任免公司内部审计人员等职权纳入监事会的职权范围。

（四）加强对国有参股企业高级管理人员的激励与考核

一是加强对国有参股企业高级管理人员的激励政策，侧重于将个人的利益与公司的长远利益结合起来。二是国有股东建立委派董事、监事管理制度，严格委派董事、监事的选聘、履职、考核以及责任追究，加大对委派董事、监事管理考核力度，将对国有参股企业投资的收益水平和任职国有参股企业三会一层规范运作的情况纳入对委派董事、监事绩效考核指标。三是可以适当放宽委派董事、监事的任职条件，将公司中层或中层以下管理人员派驻至参股企业，以确保委派董事、监事有充足的时间和精力对参股企业进行监督管理。

（五）加强对国有参股企业党组织的管理

对设立党组织且国有股东是其上级党组织的国有参股企业，国有股东可将党组织主要工作职责写入章程，明确党组织研究讨论企业重大问题的运行机制，规定党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，并与股东会、董事会审议事项无缝衔接，同时要明确党委会先议、会前沟通、会上表达、会后报告是党组织参与决策的主要程序，通过党组织的前置把关加强对国有参股企业的管控力度。