捕诉一体办案模式实务运行中的问题检视

宋光恩

山东省泰安市人民检察院，山东 泰安 271000

自刑事案件捕诉一体办案模式全面推行以来，尤其是检察机关完成内设机构改革后，捕、诉一体化在减少重复劳动、缩短办案周期、提升办案质效、降低案件比、缓解案多人少矛盾、提升检察官专业化水平等方面发挥了重要作用。但当前该模式在运行过程中尚存在一些亟待解决的问题，现作简要梳理分析，以期对该办案模式的长效落实有所启益。

一、制度完善方面

（一）侦查机关同级提请审查逮捕和审查起诉级别管辖有时存在冲突，与捕诉一体制度设计矛盾。根据刑诉法规定，公安机关对犯罪嫌疑人拟采取逮捕强制措施时，需移送同级人民检察院审查批准，但在审查起诉阶段，对有可能判处无期徒刑、死刑等属于中级人民法院管辖的案件，基层检察院会上呈地市级检察院审查起诉；地市级检察院受理同级公安机关移送的案件有时也会交由基层院办理，这就导致审查逮捕和审查起诉不在同一检察院，由不同的员额检察官承办，不符合“同一刑事案件由一个办案组、一个员额检察官办到底”的捕诉一体制度设计要求。以S 省T 市检察院为例，2019 年1 月至11 月共受理一审公诉案件31 件，其中17 件是由基层检察院上呈，占比接近55%，此类案件审查逮捕均由基层院办理，未落实捕诉一体办理机制。对此，检察机关应协调公安机关，在立案时即按照级别管辖的规定确定侦查机关，确保审查逮捕及审查起诉均由同一检察机关办理。

（二）捕诉一体后，刑事诉讼法律监督存在被弱化和忽视的现象。捕诉一体后，由于长期从事公诉工作的员额检察官缺乏对侦查活动“两项监督”方面的监督意识和监督经验，与审查逮捕工作密切相关的立案监督和侦查活动监督存在逐步弱化的问题；同样，长期从事侦监工作的员额检察官可能由于缺乏对漏捕漏诉、审判监督的经验或意识导致诉讼监督被忽视或弱化。以S 省检察机关公诉案件抗诉工作为例，2019 年1 至9 月份，全省检察机关一审刑事案件生效判决数量69915 件，同比增长37.39%，提出抗诉案件数量376 件，同比下降22.31%，法院采纳抗诉意见数量177 件，同比下降38.97%；大部分地市提出抗诉案件数量、法院采纳抗诉意见数量均同比下降。考核数据下滑与捕诉一体后员额检察官的监督缺位不无关系。因此，应完善对员额检察官开展监督工作的考核制度或标准，通过制定负向评价指标，倒逼员额检察官通过树立“考核意识”进而增强监督意识；及时总结工作经验，逐步提高监督水平；对于应当监督而不进行监督，情形严重的，依照司法责任制的规定予以倒查追责。

（三）内部监督从有到无，捕诉一体后检察权的内部制约缺位。捕、诉分离时，侦监、公诉两个部门可以互相监督，检察权内部存在显性制约；捕诉一体后，批捕检察官与公诉检察官的内部监督已经转化为检察官批捕“左手”与起诉“右手”的自我监督［1］，公诉权的内部纠错功能丧失，监督效果弱化。实际办案中检察官轻易不会“自我否定”，甚至存在“将错就错”的情形；而且个体认识存在差异，办案水平参差不齐，办案标准难以统一，检察官容易陷入先入为主的思维定势，惯性坚持批捕阶段形成的审查结论，导致审查起诉时对证据审查的“层控”功能受损［2］，不利于保障案件质量。对此，应着力构建捕诉一体办案模式下对检察官的内部监督机制，如完善检察官联席会议制度、请示报告制度、设置常规化的刑事案件办案组、完善监督考核机制等，减少检察官“孤军奋战”的情形，加强对独立行使检察权主体的有效监督。

（四）办案人员思维惯性致使“捕”、“诉”证据标准易发生混淆，办案标准难以统一。捕诉一体后，原公诉部门的办案人员在“证据确实、充分”的思维惯性下容易无形中提高对逮捕案件的证据标准，原侦监部门办案人审查起诉时，一定程度上可能会降低起诉的证据标准，角色错位及办案定式思维均有可能导致证据标准的混淆。同时，不同的办案人基于不同知识体系、认知水平、经验积累，办案标准可能会存在差异，“如果个人自行决定逮捕起诉，不但存在权力滥用的道德风险，也会因分散决定产生执法标准不统一的问题。”［3］对此，刑事检察业务部门应区分罪名进一步完善和细化审查逮捕及审查起诉的业务操作规程，加强本地区经验总结和交流，尽量统一司法办案标准。

二、机制运行方面

（一）案件审批流程繁琐，文书制作权限集中于员额检察官影响效率提升。在人员分类管理的改革背景下，基础性、程序性、辅助性的工作可以由检察官助理或书记员完成，但当前统一业务应用系统中的文书审批流程繁琐，基本上所有的文书均需员额检察官审批，包括一些简单的、程序性的模板文书如权利义务告知书、传唤证、提讯提解证等，产生了不必要的重复劳动，降低了效率。对此，应对部分文书制作权限适当下放，将一些程序性、非决定事项文书制作权限放宽至检察官助理。

（二）轮案机制和系统设置不够科学。捕诉一体后，审查逮捕、审查起诉业务在统一业务系统中还是两个案件两个办案流程，简单的轮流办理可能导致一个员额检察官同时分到较为复杂的批捕案件和公诉案件，检察官个体的办案任务难以均衡。因此，建议对案件分配机制进行优化，如将审查批捕、审查起诉案件不分类型地进行统一轮案管理，根据案件类型及复杂程度实行自动轮案和指定分案相结合等。

三、队伍建设方面

（一）捕诉一体对员额检察官履职提出更高要求，检察官队伍专业化水平尚需提高。捕诉一体后，刑事检察业务员额检察官要统一履行提前介入侦查、审查逮捕、审查起诉、补充侦查、出庭支持公诉和诉讼监督、矛盾化解、息诉罢访等职责，对员额检察官履职尽责提出了更高的要求，员额检察官要成为能够应对案件全流程处理的复合型人才，打造“全科医生式”式检察官成为现实需求。因此，通过多种路径加强检察官队伍专业化建设仍是检察机关的重点任务，如可探索挖掘和运用检察官队伍的资源优势，建立专题交流和互帮互学机制，由检察官选择办案中效果突出或疑难复杂的案件进行交流，互学互进，以收到“办理一案、提示一片”的辐射效果。［4］

（二）检察辅助人员单独职务序列改革尚未完成，难以厘清办案责任及职责分工。检察官助理是司法辅助人员中最为重要的组成部分，是协助检察官从事检察业务工作或者在检察官的授权、指挥和指导下从事部分并非必须由检察官亲自办理的法律事务的业务辅助人员。［5］目前人员分类管理尚未完成，检察官助理从事辅助办案活动时的职责、分工及司法责任并无明确规定。捕诉一体模式在员额检察官办案任务加重的现实情境下，通过推进改革进度厘清检察官助理的辅助办案权限和办案责任，有助于员额检察官将非亲历性、非决定性事项全权交由辅助人员办理，从而专心专注于复杂案件的审查办理，推动繁简分流，提升案件办理质效。

（三）办案节奏加快，审查逮捕与审查起诉办案任务并行，对办案人的统筹协调能力提出更高要求。捕诉合一后，办案人员需兼顾同时在办的审查逮捕案件与审查起诉案件，并行开展对统筹能力提出新要求。通常情况下审查起诉的办案节奏会受到审查逮捕节奏的影响，因为审查逮捕案件要求办案人七日内完成审查工作；而且侦查机关批量提请报捕时办案人每周可能都会分到逮捕案件，会严重挤压审查起诉期限。基层检察机关囿于人力限制和其它综合性工作的掣肘，员额检察官超负荷运转的情况较为普遍，对他们的承压及亚健康状况应给予更多关注。