公共产品视域下洱海生态综合治理的实践与经验

（中共云南省委党校 社会和生态文明教研部，云南 昆明，650111）

习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”[1]生态环境的公共产品属性决定了它既是社会实现可持续发展的根本之基，又是增进人民福祉的可靠保障。长期以来，作为一种地方性公共产品，洱海在促进大理乃至云南旅游业繁荣发展、拉动地方经济增长、改善当地民生中意义重大。正因如此，习近平总书记于2015年作出了“一定要把洱海保护好”“让苍山不墨千秋画、洱海无弦万古琴的自然美景永驻人间”的重要指示。五年来，大理州以“洱海清、大理兴”为己任，夯实地方政府提供区域性公共产品的主体责任，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，把洱海保护治理作为滇西中心城市建设的前提和基础，在更广范围和更深层次开展区域生态文明建设。2020年1月，洱海生态综合治理所取得的积极进展得到了习近平总书记的充分肯定。

一、公共产品视域下生态综合治理的理论意蕴

按照萨缪尔森（1954）的定义，纯公共产品是指相对于私人物品而言的一类物品：任何人对它的消费不会减少别人对该物品的消费，非竞争性和非排他性是其基本属性。“非竞争性消费意味着把任何人排除在受益范围之外都是不可取的。在私人提供的情况下，或出现消费不足（或）供给不足。非排他性意味着不可能把任何人排除在产品的受益范围之外。”[2]114根据这一经典定义，樊继达（2012）从广义和狭义两个层面界定了生态公共产品：“广义的生态型公共产品是人们在工作生活区域所享有的非排他和非竞争性，且与生态密切相关的自然、物质和制度型公共产品。自然型生态公共产品包括清新的空气、干净的水、土壤、森林资源等；物质型生态公共产品包括基本的污水处理、垃圾回收、污染处理设施等；制度型生态公共产品包括基本的生态保护制度、环境法律法规等。狭义的生态型公共产品存在消费上的竞争性，如公园，当进入人数过多时就产生拥挤效应。”[3]42张静和张陈（2015）将生态公共产品概括为“自然生态系统为人类提供的公共物品与公共服务的总称”[4]90“具有完整性和不可分割性”。[5]89良好的生态环境具有较强的正外部效益，它既是人类赖以生存的重要物质基础，又是中华民族实现永续发展的保障条件；它既能为广大人民群众提供清洁的空气、干净的水源、健康的食物、优美的风景，又能为营造良好营商环境打下基础，从而助力某一区域经济社会持续发展。基于此，推进生态综合治理，营造良好的生态环境就成为政府义不容辞的责任。然而，犹如其他公共产品一样，在生态公共产品领域，除了纯粹的公共产品外，还有大量的准公共产品，一类是俱乐部型产品，具有一定排他性和非竞争性，即如生态旅游、果林采摘等，当使用人口较多时，会出现拥挤，但可以通过收费来排他，从而提高该类产品的使用效率；另一类是公共池塘类产品，即具有一定竞争性和非排他性，如天然的草坪、牧场等，当对该类产品的消费超过了其承载力时，就会出现哈丁所说的“公地悲剧”，造成公共产品的浪费和破坏，该类产品有效供给的关键在于产权的进一步明确。

因此，对生态环境的保护和治理，要立足公共产品性质、细分公共产品种类，对于纯生态公共产品的供给，要夯实政府的主体责任，制定最严格的生态环境保护制度；对于准生态公共产品，要增强社会各界的环境保护责任感，通过引入不同的供给机制，让多元主体加入其中，从而最大程度提升生态环境保护效率。

二、公共产品视域下洱海生态综合治理的实践探索

习近平总书记指出：“云南是我国西南生态安全屏障，承担着维护区域、国家乃至国际生态安全的重大职责。”作为云南第二大淡水湖泊，洱海不仅是一道亮丽的风景线，还是重要的生态资源，也是国家重点保护水域之一，流域内自然要素和社会要素的关联性与整体性极强，其公共产品的基本属性十分凸显。曾几何时，洱海蓝藻频发、生态环境持续恶化。按照云南省委、省政府“采取断然措施，开启抢救模式，保护好洱海流域水环境”的决策部署，大理州委、州政府压实属地政府在生态公共产品供给中的责任担当，实施“七大行动”：“推进洱海流域‘两违’整治、村镇‘两污’治理、面源污染减量、节水治水生态修复、截污治污工程提速、流域综合执法监管、全民保护洱海”[6]；完善属地政府在生态公共产品供给中的主要路径，推行“六大工程”：“实施科学规划截污治污、入湖河道综合治理、流域生态建设、水资源统筹利用、产业结构调整、流域监管保障”[7]；织密属地政府在生态公共产品供给中的治理网络，开展“四治一网”工作：“科学治湖、工程治湖、依法治湖、全民治湖和网格化管理”[8]，有效推进洱海生态综合治理。

（一）重视良好生态的正外部效应，以洱海保护统领经济社会全面发展

习近平总书记指出：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”[9]生态环境的外部性决定了其在经济社会发展中的基础性作用。良好的生态环境会带来较强的正外部效应，在当地经济发展中起到“招龙引凤”的作用；反之，恶劣的生态环境则易产生负外部效应，不仅不利于当地可持续发展，而且也无法吸引人才、留住资本、带来商机。

为“引来金凤凰”，大理州高度重视良好生态环境的正外部效应，彻底跳出“头痛医头、脚痛医脚”的生态治理困局，走出一条“跳出洱海、发展大理”[10]的绿色生态之路。近年来，大理州抓住洱海生态综合治理这一“牛鼻子”，统筹推进经济社会协调发展。以“坚决打赢环湖截污、生态搬迁、矿山整治、农业面源污染、河道治理、环湖生态修复、水质改善提升、过度开发洱海保护治理‘八大攻坚战’”[11]为着力点，翻开了洱海流域生态环境保护治理新篇章。目前，大理州“以洱海保护治理促进转型发展，全力推动洱海流域绿色生产、绿色生活方式革命性的转变，把洱海保护治理与产业转型发展有机结合起来，大力推进智慧旅游、生态农业、数字农业的发展，以崭新的理念、崭新的业态带动一、二、三产业融合发展”[12]。2019年，洱海水质稳定保持Ⅲ类，其中7个月达到Ⅱ类，未发生规模化蓝藻水华；洱海流域绿色生态种植26.2万亩，实现大蒜种植趋零，乳业基地向流域外转移。[13]

（二）履行政府环境保护的监督职能，以河长制全面推行夯实治理责任

生态环境所具有的公共产品属性决定了政府提供的责任性。地方政府不仅是生态环境保护的监管主体，还是生态环境问题整治的责任主体。《中华人民共和国环境保护法》规定，“生态环境监管，指依法享有生态环境监督管理权的各类主体，通过运用法律、行政、经济、宣传等各种手段，对组织或个体破坏生态环境的行为进行监督和管理，以约束和规范生态环境行为，减轻或消除生态环境损害，维护生态安全，促进经济、社会与环境协调可持续和人与自然和谐共生。”[14]8

为切实履行政府生态环境保护职能，大理州在洱海流域范围内建立“五级河长制”，打造横向到边、纵向到底的责任管理体系。“州级河长”由州级领导采用分块包干的方式担任，“县级河长”由县（市）领导担任，“乡镇河长”由流域内乡镇党政领导担任，“村河长”和“组河长”则分别由洱海流经的村两委班子和村民小组长担任。同时，挂钩部门为协管单位，共同承担洱海流域生态环境保护治理的职责。依托“五级河长制”，大理州全面推进洱海流域内环境卫生整治、污染物排放、违章建筑清理、水资源污染物监测等工作。此外，大理州还“聘请1266名河道管理员、滩地协管员、垃圾收集员分区管理，开展日常河道沟渠清淤、村庄保洁、垃圾收集清运和湿地管护等工作，逐步在洱海流域建立起了纵向以入湖河道和沟渠为主线，横向以周边村庄、农田、湿地、库塘为对象，以流域乡镇、村委会行政辖区为单元格的责任划分体系，实现了岸上、水面、流域网格化管理的‘河长制’全覆盖。”[15]“河长制”实施之后，洱海水质趋稳向好，2019年水质稳定保持Ⅲ类[16]。

（三）发挥社会参与生态治理的积极性，以PPP项目运作机制优化治理资金

俱乐部型生态公共产品和公共池塘类公共产品的性质特征决定了在准公共产品供给中引入市场机制和社会力量的可能性。根据当代公共治理的基本理念，政府在其中的角色应从“划桨”向“掌舵”和“服务”转变，穿针引线地把各类资源引入到生态综合治理当中，建立一个政府、企业、社会组织与社会公众体多元供给生态公共产品的体系，以提升生态治理的综合效能。

在开展洱海环湖截污和污水处理再生利用过程中，大理州在地方财力有限且政府举债受限的情况下，以政府付费的形式，与中国水环境集团开展合作，建设大理洱海环湖截污（一期）PPP项目。该项目批复投资45亿元，2016年—2020年计划投资34.9亿元。经中国水环境集团专业技术团队历经半年的实地调研和国内外专家团队的充分论证，该项目比“招标金额节省了约6亿元，最终的PPP协议签约控制价为29.8亿元，节省投资17%。”[17]在洱海治理的关键时期，PPP模式不仅给大理带来了充足的资金、先进的技术、卓越的管理和优质的服务。更为重要的是，该“项目投资额占大理州洱海治理‘十三五’规划拟实施项目投资额的58%”[18]63；在洱海治理中所实施的3个PPP项目中，“项目公司政府方出资1.72亿元，撬动社会资本11.78亿元”[19]63，有效促进了当地经济的发展，丰富生态环境公共产品的有效供给。

（四）构建生态治理的制度支撑，以法制健全推动治理措施落地见效

与其他公共产品一样，消费的非竞争性和使用的非排他性意味着要将任何人排除在生态环境的受益范围外都存在困难。因为私人供给成本较大，缺乏市场提供的激励机制。同时，由于生态环境的时空跨度较大，即外溢性较强，一旦遭到破坏，将对某一地区或某一区域带来长久甚至是不可逆的危害；反之，若保护得好，将带来巨大的生态、经济和社会效益。因此，构建生态环境的保护制度，既需要公共权力部门——政府的持续供给和强力推行，又需要健全“包括企业、区域间、国家内部以及国际间的整体性的生态保护制度”[20]42，以此建立一种涉及政府、政企、区域、国际等各个利益相关主体间密切合作、同频共振的公共治理机制。

大理州以制度支撑为依托，于2019年12月1日正式实施新修订的《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》。此举不仅是大理生态文明建设的生动实践，而且是大理作为白族自治州行使自治立法权、助力地方经济社会全面协调发展的重要体现。修订后的《条例》以综合治理为统领，将整个洱海流域全部纳入保护管理范围，推动洱海保护治理模式由一湖之治向全流域防治、生态防治转变；以分区管控重点，将洱海流域划分为一、二、三级保护区，并对各级保护区的保护管理分章作了规定；以规划为引领，统筹推进大理州洱海保护管理规划编制工作，注重洱海保护管理规划与大理州、大理市、洱源县国土空间规划的统一性和契合性；以压实责任为保障，新增综合保护管理职责一章，强调州政府洱海保护管理的主体责任，明晰了大理州、大理市和洱源县、流域各乡镇人民政府洱海保护管理的工作职责。[21]

三、公共产品视域下洱海生态综合治理的经验启示

作为一种公共产品，生态环境具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的非竞争性，政府在供给中责任重大。然而，随着人们对美好生活的向往不断增强，唯有在夯实政府主体责任的前提下，促使生态治理多元主体合作，才能不断提升生态公共产品供给质量。在洱海生态综合治理实践中，大理州尊重生态公共产品基本特征，充分发挥政府作为“同辈长者”的“元治理”作用，始终坚持系统治理，不断筑牢制度体系，积极开展社会合作，推动洱海全域走上可持续发展的生态文明之路。

（一）坚持系统思维，开展洱海全流域生态修复

当前，人类正处于一个“风险社会”中，“由生态公共产品问题引起的各种经济、社会、政治问题深刻而普遍，其基础性、全局性的地位决定了这个问题有效解决的长期性、艰巨性，其治理成本和服务效率成为困扰全社会的重大公共难题，必须整合各种力量与资源，才有望得到化解”[22]93。正因如此，党的十八大以来，习近平总书记从生态文明建设的宏观视野，提出山水林田湖草是一个生命共同体的理念，从生态系统整体性和系统性着眼，开展生态保护修复。大理州坚持系统思维，在洱海流域全力开展“三禁四推”工作，明确规定洱海流域禁止销售使用含磷化肥和高毒高残留农药、禁止种植以大蒜为主的大水大肥农作物，大力推行有机肥替代化肥、病虫害绿色防控、农作物绿色生态种植和畜禽标准化及渔业生态健康养殖，有效减少农业面源污染。为推进洱海流域生态修复，大理海东新区实施森林公园、湿地公园、雨水花园、边坡绿化、地质灾害点绿化等项目，建设生态廊道，拓展湖滨缓冲空间，开创洱海“人退湖进”先河。

（二）筑牢制度体系，依法依规保护洱海生态环境

制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[23]210生态环境综合治理的公共性决定了政府在其中必然要通过公共权力的行使来规制生态领域的经济行为，这就体现为“严管与严防相结合”、“严控与严罚相补充”，即政府制定合理的“游戏规则”，以更好地履行好生态环公共产品供者的角色。在洱海生态综合治理过程中，大理州以修订实施《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》为抓手，配套实施了《大理白族自治州洱海流域水污染防治管理实施办法》《大理白族自治州洱海流域水政管理实施办法》《大理白族自治州洱海渔政管理实施办法》《大理白族自治州洱海滩地管理实施办法》《大理白族自治州洱海流域农村垃圾管理实施办法》《大理白族自治州洱海流域湿地保护管理实施办法》《大理白族自治州洱海流域农业面源污染防治管理实施办法》等一系列制度体系，构筑起洱海生态保护的制度支撑。

（三）引入社会资本，拓宽洱海治理资金渠道

“生态公共产品供给不仅仅是生态资源的保护与提供的过程，更是政府运用其行政力量，与生态公共产品的维护者、建设者——社会主体开展广泛的社会合作，让多元生态主体参与具体过程并逐步提高生态意识，使社会生产和社会生活遵循生态规律并取得生态安全、经济发展和社会价值的综合效益过程。”[24]94-95企业作为市场经济中最活跃的主体，生态公共产品供给中理应是积极参与者。在洱海生态综合治理的实践中，大理州通过PPP模式，引入中国水环境集团参与治理，有效破解了洱海环境治理资金紧缺问题，促进了政府职能转变、提高公共服务的效率与质量，开辟了一条政府运用市场力量履行生态环境保护职能、推动绿色发展的新路子。在此过程中，由于市场机制的效率导向，老百姓能更早、更好、更优质地体验洱海美景；同时，依托财政资金的撬动作用，更多社会资本参与到洱海治理当中，这又创造了更多就业机会、激发了市场活力，实现多方共赢。