破产管理人选任制度的不足与对策

广西法顺律师事务所，广西 南宁 530021

一、破产管理人选任制度的历史沿革

1986年《中国企业破产法（试行）》规定了清算组制度，体现了当时经济环境下的国有企业政策性破产的实际需求。现行《企业破产法》自2017年起施行，设置了破产管理人制度，将管理人的范围扩充至依法设立的律所、会计所、破产所等具有营利性质的中介机构。从管理人范围扩大的角度来看，表明立法者有意让社会第三方中立机构参与破产清算，降低清算过程中人为因素的干扰，保障经济秩序的稳定。接下来，最高法针对管理人的指定和报酬出台了相关的规定，细化了破产管理人的各项规则，说明破产管理人在现在的经济背景下发挥的作用愈发的明显。随着我国市场经济程度的提升和产业结构调整的深入，破产管理人的地位和作用更为重要，因此破产管理人选任制度存在的问题受到社会的重点关注。

二、破产管理人选任制度的不足之处

（一）管理人名册存在缺陷

根据现行规定，法院指定破产管理人需要从已经入库的中介机构中进行选择，选择的范围是固定的。该入库制度的出发点是好的，即通过入库门槛，筛掉一些人服务水平相对薄弱的中介机构，从而保证破产管理人的服务质量。但从司法实践中我们发现，在库的中介机构案源相对稳定，并且不存在退出机制的约束，因此办理破产案件的质量缺乏长期的保证，这在一定程度加重的法院工作人员的负担。［1］对于未入库的中介结构而言，当然，未入库的原因不能一概而论，但未入库的中介机构是不能够以破产管理人的身份参与相关案件的，仅能处理破产衍生的相关事务。由此可知，管理人名册制度由于准入机制和退出机制缺乏有效衔接，导致设立该制度的初衷难以稳定实现。在破产管理人的准入层面，本应逐步增加的客观评价条件几乎稳定不变，主观评价标准却稳步上升，无疑会让社会公正对于管理人选任的透明性产生怀疑。现行规范虽然明确了相应的退出机制，但司法实践中却很少使用。值得注意的是，由于破产管理人的准入和退出机制存在问题，会导致破产管理人选任过程存在较大的调整空间，会提升出现腐败问题的风险。

（二）管理人选任方式相对僵硬

根据现行规定，破产管理人的选任方式以随机抽取为原则，以指定、竞争和推荐方式为辅，该规定设立的目的是减少人为因素的影响，保证破产管理人选任过程的公平，保障破产管理案件的处理质量。从司法实践的情况来考察，随机抽取方式虽然考虑了破产管理人选任过程的程序公平，但不同破产案件的难易度相差甚远。在客观上确实存在经合法程序挑选出的破产管理人无法胜任破产案件的情形。［2］无法胜任的原因并非完全归结于客观因素，如人员配置、机构规模，在一些情况下是受制于主观因素，如从业经验、服务责任心。因此，在疫情不断蔓延的背景下，企业破产将会经历一个井喷时期，破产管理人能够发挥积极作用的空间将更为广阔。有必要通过选任方式的优化，以应对上述的现实难点。

（三）个人管理人制度呈现形式化

根据现行规定，个人管理人名册中的主体依法可以以管理人的身份处理破产管理事务。但从调研的情况来看，几乎没有法院指定过个人担任破产管理人。这样的状况并非是主体资格的歧视，而是由多方面原因造成的。原因之一，是法院前几年受理的破产案件相对较少，破产管理工作的重要作用没有得到充分的认识。在这样的背景下，即使是人力、物力资源相对丰富的中介机构都较少参与破产管理，个人管理人更少触及破产案件。［3］从个人管理人制度设立的初衷来看，能够以个人名义从事破产管理服务工作的，已是优中选优，是相关行业的佼佼者。但为何该制度愈发呈现形式化呢？这可归结于第二点原因，即个人管理人难以从简单的破产案件中受益，还可能遇到无法获得劳动报酬的局面。上述两点原因共同导致个人管理人在客观上缺少选任的条件，也欠缺主观上的能动性，致使个人管理人制度呈现形式化。从破产管理服务的发展方向来看，市场寄期望于让破产企业通过重整程序，起到破产保护的作用，让这些“生病了的”企业重获新生。因此，个人管理制度具有的重要作用有待充分发挥。

三、破产管理人选任制度的完善对策

（一）拓展破产管理人主体资格的范围

从域外破产管理人立法经验来看，破产管理人的准入门槛普遍不高，多为客观的、常规的规定，对于专业程度一般不做特殊要求。在我国，破产管理人的准入，不仅要考虑中介机构的人员配置、机构规模、资产状况等情况，还是将从业经验、从业年限等情形纳入考量范围，显著提升了准入门槛。在产业结构不断优化升级的过程中，将淘汰掉数量较多的企业，破产管理人在处理企业破产事务中能够发挥作用的空间较大，通过降低制度阻碍能够充分发挥破产管理人制度的积极作用。具体而言，其一是完善破产管理人的准入机制和退出机制，有益提升破产管理人名册的流动性。其二，进一步推行破产管理人分级制度。将难以程度不同的破产案件，依据破产管理人的情况，进行科学分配。在程序上，应严格遵守定级的标准和具体流程。其三，以破产管理工作成效为导向，取消异地执业的限制。异地执业的限制饱受地方保护主义的抨击，限制了破产管理服务资源的优化配置，因此有必要适时取消。

（二）优化申报机制且提倡联合申报

上述提及个人管理人的优劣因素，为推进破产管理质量和破产管理受益的均衡，提倡联合申报。联合申报制度，不仅在于打破个人管理人与中介机构之间的限制，而且还应突破本地中介机构和异地中介机构的约束，并通过分级制度的优化，能够提升服务资源相对匮乏地方的实务工作水平。在优化申报机制的过程中，应当以市场需要和市场竞争的重要的考察点，将管理人制度的优化落至实处。值得注意的是，个人管理人受限于劳动报酬的收入，建议可以通过增加财政预算的方式确保个人管理人劳动报酬的底线，尤其对于解决无财产可供执行的企业破产案件具有重要意义。

（三）以多元化手段提升管理人综合能力

破产管理人的服务水平在较大程度上觉得了破产企业的未来走向。如何将“生病了的企业”进行有效救治，进而重归市场，是破产管理人的重要任务之一。对此，为解决破产管理人服务质量参差不齐的现状，不仅要加强破产管理人选任制度的完善步伐，还要针对破产管理人本身进行相关的业务培训。对此，可以通过有益的经验交流活动、理论学习和实务培训，提高破产管理人的综合能力。如江苏律协出台了破产相关业务的操作指南，这为实务经验较少的中介机构提供的提升业务水平的机会。破产管理人综合能力的提升，还将有助于法官恪守原职，履行好破产监督的职责。

四、小结

破产管理人地位和作用的提升，反映了我国市场经济程度的深化和产业整体结构的优化。破产管理人选任制度在司法实践中遭遇的诸多问题，制约了破产管理人制度积极作用的充分发挥。对此，在查阅相关文献的基础上，建议拓展破产管理人的主体范围，完善破产管理人的准入和退出机制，明确破产管理人分级制度，减少执业限制，优化申报机制且提倡联合申报，不断提升管理人综合能力，以期推动破产管理人制度的优化升级，保障我国经济环境的健康有序。