陕西省土地征收补偿制度完善研究*

西安工业大学，陕西 西安 710021

在当代，国家快速发展的前提之一是对土地的开发和利用，所以，完善的土地征收制度对高效利用土地资源、推进各个地方农村市场化以及增加农民收入起着重要作用。

现阶段，“建设社会主义新农村”、构建“和谐社会”，以及“全面脱贫”的政策都要求各个地方正确处理好土地征收和农民权益保护之间的关系。随着陕西省城市化进程的快速推进，对土地的需求量越来越大，土地征收作为建设用地取得的一项重要手段大量存在。因而，土地作为稀缺资源不可避免的与政府发展需求之间产生了矛盾，其矛盾的主要体现之一在于土地征收补偿金额同农民权益保障之间的矛盾。

一、陕西省土地征收补偿中遇到的障碍

（一）失地农民的长效社会保障机制不够完善

目前，根据我国现行法律法规，各个地方对失地农民的补偿主要还是实行现金补偿方式，陕西省也不例外。随着陕西省城镇化水平不断提高，以及经济的快速发展，单一的货币补偿方式已经难以满足农民的需要。发给失地农民安置补助费、土地补偿费，其目的在于保证土地征收的顺利进行，但缺少了长效社会保障机制的土地征收补偿方式对农民的长远利益保护不够。基于此，陕西省除了给予失地农民现金补偿外，还积极采用其他方式解决农民的根本问题，如要求有条件的地方要采取扶持创业就业、鼓励失地农民参加社会养老保险等，但失地农民的就业权保障依然不够完善，此外，对于失地农民的土地开发权方面并未涉及。

（二）征收补偿程序不规范

根据我国现行法律法规，陕西省在土地征收报批批准确定后即出台土地征收补偿方案，而在制定土地征收补偿标准和范围时，因农民缺乏参与权，政府并没有听取农村集体经济组织和农民的意见，农民没有对与自己有切身利害关系的被征收土地的范围、土地面积以及被征地农业人口的安置办法、征地补偿标准等发表意见，这不利于保障失地农民的权利。基于此，陕西省应出台相应措施使农民充分参与到土地征收的过程中，如在征地报批前就被征地公告其土地征收补偿方案，并听取失地农民及集体组织的相关意见；再如政府在定土地征收补偿标准时，改变政府单方面决定补偿价格的现状等。

（三）针对土地征收补偿的纠纷缺乏完善的救济制度

首先，失地农民的救济手段单一。我国现行法律规定，被征地方对土地征收补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调，协调不成的，由批准征用土地的政府裁决。由此，我们可以看出，失地农民对土地征收补偿标准产生的纠纷只有行政救济权，缺乏司法救济权。而这种政府给自己充当案件法官的行为，与法律的公正原则相违背。

其次，司法救济适用范围较窄。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，人民法院受理农民提起承包地征收补偿费用分配的诉讼。由此可见，司法救济只在于对失地农民提起的承包地征收补偿费用分配时引起的纠纷的诉讼，其它的纠纷不纳入司法救济的范畴，这明显不利于解决土地征收中的矛盾，从而影响法治社会的建立。

最后，农民的法律意识较低。现实中，农民的文化程度较低，法律意识较淡薄，加上司法救济所承担的费用，所以农民在遇到土地征收纠纷时采取司法救济的比例并不高，一些农民会不了了之，一些农民会采用“私了”的方式解决问题，另一些农民会甚至采用闹事、上访等方式解决问题，这些方式导致了政府在进行土地征收时过程的不顺畅，因土地征收而导致的冲突和矛盾则愈演愈烈。

二、陕西省土地征收补偿完善建议

（一）建立健全对被征地农民的长效保障机制

土地是农民赖以生存的重要生产资料，农民一旦失去了土地，也就失去了唯一的生计保障，于是建立健全被征地农民的长效保障机制成为亟待解决问题。

首先，保障失地农民的就业权。针对农民的文化程度低、就业竞争力弱等状况，陕西省应继续加强对农民的就业技能培训，提高农民的就业竞争力和创业能力。为此，政府可以结合农民自身的特点聘请专家对失地农民进行职业培训，在需要的情况下还可以聘请心理辅导员疏导失地农民再就业的心理压力。另外，政府可以安排被征地农民优先在用地单位就业、提供一些公益性岗位安置失地农民就业以及鼓励引导国有企业、民营企业、社区吸纳被征地农民就业，还应大力扶持被征地农民自主创业。

其次，要建立健全失地农民的社会保障制度，解决失地农民的后顾之忧。目前陕西省为失地农民提供了养老保险、医疗保险、失业保险等多重社会保障。在此基础上，政府还可以把土地增值收益中的一部分资金，用来设立被征地农民长期保障基金，在失地农民遇到特殊困难时可以申请基金补助。该项措施虽然增加了政府负担，但使被征地农民的权益得到了长久有效的保障，有利于缓解政府和农民之间的征地矛盾，减少申请行政复议的数量。

最后，给予农民一定的土地开发权补偿。为了缓解城市化进程中土地征收同农民利益之间的矛盾，陕西省应该综合考虑农民集体所有的土地因用途转变而产生的土地增值收益问题，建立健全土地开发权，改变土地开发权益完全归于政府的现状，充分保证失地农民在土地增值收益中的分配比例，从根本上维护失地农民的财产权益。

（二）完善土地征收报批程序

首先，落实土地征收补偿中的农民参与权的履行，并建立相应的听证制度。针对被征地农民缺乏参与具体制定土地补偿标准的问题，陕西省政府应当保障征地审批前失地农民的参与权的实现。基于农民文化素质等方面的考量，政府在征地审批前应采用多种措施，如挨家挨户宣传、公告以及广播等多种方式、多种途径告知农民土地征收方案，充分听取失地农民和其他组织的意见，在共同协商的基础之上制定征收补偿标准，从而减少土地征收中的矛盾和纠纷。积极落实农民的参与权，是对失地农民权利的一次保障。

除上述参与权的落实之外，还应赋予失地农民相应的听证权。在农民履行了参与权后，在征地依法报批前，当地有关部门应当告知被农民拟征土地的补偿标准、补偿数额、补偿费分配办法和安置方案等内容，如有异议，应允许农民申请听证，政府应组织土地征收的利害关系人参与听证，之后再正式出台土地征收补偿的相关措施。可以说，赋予农民听证权是给予了农民在土地征收补偿措施出台前的二次保障权。

完善土地征收的征地报批程序，是在土地征收补偿标准、范围等内容正式公示之前，让农民最大限度的履行参与权，让农民享有听证权，这种事前保障能够全面听取失地农民意见，了解农民的想法，尽可能地保障农民权益，从而缓解后期土地征收过程中带来的矛盾

（三）完善土地征收补偿的法律救济制度

作为土地征收过程中的弱势群体的农民，会因土地征收补偿金额不满而感到权益受到损害，从而产生聚众闹事、上访等一系列行为，形成社会不安定因素，从而激化失地农民与政府之间的矛盾。为了减少征地纠纷，化解矛盾，应当健全土地征收补偿纠纷的救济制度，陕西省可从如下两方面入手完善土地征收救济制度：

首先，政府要对农民进行普法教育，提供政策咨询。针对农民整体文化素质不高的情况，收入较低，对土地征收的救济程序不够了解的情况进行有针对性的说明和教育，以此首先解决农民的意识问题，尽量避免有问题不解决或者“私了”的情况，建立起正确的法律救济意识。

其次，允许被征地人对土地征收的补偿标准和安置方案存有异议时，可以提起申诉、行政复议以及行政诉讼。根据该规定如果被征地农民认为，土地征收补偿标准不合理或者补偿费分配不公，在行政复议之后还不能达成合意时，可以请求法院作出裁判。此外，政府应强调按照征收补偿的标注和方式按时向被征地农民发放土地补偿金，如果政府或其他组织因工作失误未能按期发放土地征收补偿金，赋予被征地农民可以请求人民法院裁判政府弥补其损失或者补足未发放的金额的权利，甚至要求国家赔偿。此外，鉴于农民的普遍低收入性，避免因无法承担律师费和诉讼费，从而放弃司法救济的情况，受理案件的法院应提供司法援助，诉讼过程应简便、迅速。

完善土地征收救济制度的目的在于最大限度的保护被征地农民的权益，不仅如此，在被征地农民行使了救济权后，政府还应对违法违规征收土地的相关部门及负责人进行行政问责，以避免违法违规行为的屡次发生。