高科技产业政策的比较与借鉴

高灿

摘            要：随着高科技产业的飞速发展，关于产业政策的相关问题引起了更多关注，各个国家对产业政策界定的模糊性成为各经济学者讨论与关注的焦点，本文将从企业与政府关系的视角分析与界定各个国家产业政策，从供给投入政策和需求激励政策两个方面对不同国家高科技产业政策进行比较，探索美国、日本和德国三个国家政府在政企关系中所扮演的角色。

关键词：高科技产业政策;创新科技园;产学研

基金项目：研究和阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题：完善社会主义市场经济体制研究（编号：18VSJ024）;中英发展知识伙伴关系项目（编号：CIKD）的支持

一、引言

随着经济全球化的程度不断加深，新时代贸易战的背后隐藏的是科技之战，高科技产业的发展成为各个国家重点关注对象，在发展过程中国家关于高科技产业的扶持政策不能忽视，而各国关于产业政策有效性的意见不一，这是国际上对产业政策的概念认定的不同所导致的，本文更倾向产业政策的定义是政府为了实现某种经济和社会目的，将特定产业作为研究对象，通过引导产业之间资源合理有效的流动与分配，从一定角度上来说是对市场失灵引起的资源配置的无效进行政策性的干预，但是由于各国经济制度不同，这就直接决定了政策制订和具体实施的市场边界的不同。

政府产业政策的制定可以看作是理性经济人的结果，国家或者政府也可以看作是追求利益最大化的单个人。随着新古典经济学的发展，有限经济人成为研究关注的核心点，在信息能力水平不足和环境条件不确定的情况下，政府往往会根据以往的经验以及其他国家发展经验进行政策的制定。政府产业政策：一是提供特定的制度安排，这种制度主要是针对本国产业的发展，政府所扮演的角色是为市场竞争提供良好公平的秩序;二是政府参与到竞争过程中，通过国有企业等经营国有经营主体等手段进入市场。至于两种方式的哪一方面更具备有效性，很难有一定的标准进行判断。本文主要分析美国、日本和德国政府在高新技术产业发展中所扮演的角色，并对这三个国家的产业政策进行一定的比较，为探索出一条适合我国发展的高科技产业发展提供文献支撑。

二、美日德的产业政策比较

根据Rothwell和Zegeld等国外学者的研究表明科技创新政策工具可以分为供给投入政策和需求激励政策。因此，本文对美国、日本和德国三个国家的高科技产业政策进行比较。

（一）美国产业政策

第二次世界大战是美国科技发展的分水岭，在一定程度上可以说是美国产业政策的分水岭，即制度模式的创新转折点。该创新点实质上是更灵活地利用“产学研”模式建立政府、企业和高等院校之间的合作关系，美国政府在关于产业政策的形式上主要强调“合作”，这其实与命令任务的性质差别较大，将更多的主动权交给企业与高等院校，企业和高等院校可以根据自己的特点来计划研发项目。美国的128公路模式、硅谷模式和曼哈顿模式的创新科技园是较为典型的存在，但是它们的主导者的性质存在较大的差异，硅谷模式的主导者是企业，而128公路和曼哈顿模式更偏向于政府主导，体现了社会等级关系。本文主要对以政府为主导的创新科技园进行了研究，128公路地区的发展得益于第二次世界大战，可以说是美国政府在军事方面的订货采购促进了128公路地区迅速发展。相对于128公路模式，曼哈顿模式并不是受到国防投资的扶持，而是二战结束后美国政府主导开启的科技战略计划，从上而下地进行高科技产业的推动和改革。

美国高科技产业发展成功得益于政府提供的服务，在供给投入政策中，首先，美国政府不断地增加投入研发资金的比例，扩宽支持研发领域的深度和广度。其次，美国历届政府不定期修改稅收优惠政策，政策整体力度和门槛不断的增强。最后，通过其他的政策工具扶持，例如，创新人才的引进与培育、放宽技术移民的配额限制等等。在需求激励政策中，美国政府通过采购创新产品或者是对其进行价格方面的补贴，在产品市场化阶段利用政策工具来拉动高科技产品的有效需求，帮助企业寻找生存与发展空间。有学者指出实际上推动美国科学技术有所发展的是订货与采购政策，通过这两种方式从根本上促进核心技术的创新以及高新技术产业价值链高端的建立，这也是促进经济活力的关键点。美国的采购政策大部分运用在军事领域的创新培养发展上，主要原因是军事科技在经济上面所体现的无风险性。对于美国政府而言，提升国际竞争力重要的方法是提高国防力量，大规模研发颠覆性军用类的创新产品和新技术成了关键，但这些产品和技术在进入商用市场初期时欠缺一些条件，正是政府采购为这些军用类创新产品提供了有保证的初始市场和技术试错的机会，并在规模扩大阶段，帮助其获取更多社会资金的支持等。

（二）日本产业政策

从二战后日本经济衰落，到20世纪90年代日本经济繁荣复苏，日本政府坚持市场机制存在着一定的缺陷，而产业政策在一定程度上弥补市场在资源配置上的缺陷，政府对经济的适当且有效地干预，这成了战后日本发展经济的重要选择。许多日本经济学家认为是日本有效的产业政策促进经济发展，日本产业政策的有效在于不同阶段实施不同的产业政策。

日本产业政策发展与实施都具有较长的历史，在供给投入政策方面，日本政府选择企业实力发展薄弱阶段采用直接投资的方式投入一定的研发资金，其次利用长期低利率贷款以及减免税收政策间接扶持中小企业。除此之外，日本政府为了更好地发展高新技术产业设立了分阶段、分层次的税收政策，比如规定如果企业能研发出新产品和新技术（以能应用于市场为基准）将获得25%的税收优惠。而需求激励政策是应用在产品市场化的阶段，主要的形式是政府采购和扩大内需。日本政府的采购一般通过订货采购以及委托代理机制，采购合同中规定产品的主要技术性能和指标，企业会根据合同中的指标确定研发方向，减少企业的风险和盲目性。而且日本政府明文规定，与政府系统有关的部门所使用电子产品必须首先采用国产产品，若购买国外电子产品将面临冗杂烦琐的审核。但由于投标量过大，部分新型产品和技术不被采用，政府将会采取价格补贴的方式将新产品推向市场。随着产品和技术得到认可，中小企业的规模扩大，市场份额比重的上升，企业会选择交付补助金和保险金或者会采用出资金建设公共服务设施和参与公益活动等形式回馈政府初期的帮助。

日本政府主導型控制企业模式较为突出，但是不存在等级的差别，只是通过行政手段对企业活动进行指导，例如在面对其他国家的高新技术战略计划，日本经济产业省提出第四次产物联网、大数据和人工智能，但提出时间较晚并且存在很多问题，需要政府制定更科学严谨的产业政策来扶持，日本政府就启动“登月型研发制度”作为辅助政策起到良好铺垫效果，与以往项目不同的是，该政策旨在发展具有“突破性”和“爆炸性”的创新项目。但是政府的过多干预也引起政府官员的寻租行为，日本政府对高新技术产业的扶持逐渐从政府指导控制逐渐转换成“产学研”一体化模式，充分利用高等学府的人力资源开发新技术和新产品的研究，而不是直接干预企业活动。

（三）德国产业政策

德国起初没有采取国家直接干预的形式，而是通过社会合作主义协商干预。德国政府坚持科技立国的指导理念，将高新技术产业和中小企业的发展作为重点发展对象，在供给政策方面，财政部每年都会调整本年度的学术支出的财政预算，而联邦资助主要用于民用研究和军用研究两大领域，从投入资金的数额比较来看，民用研究占投资总额度比例较大，而德国政府投资方向是时间长、风险性大的基础研究，规避了民间投资的风险性。除此之外，德国政府为科技研发建立专门的基金平台，通过公私合营和股权投资两种方式解决高新技术产业在初期的发展问题，各州政府也会根据当地实际情况对高校和科研机构进行资助，联邦政府和各州政府通过资助高校来推动高校研究所“走出来”创造自己的企业，高校、企业以及政府的联系日益密切，形成网络化。但各政策之间是不存在交叉重叠部分，这说明企业在初创时期并不会得到双重的资助。此外，德国政府还设置风险基金，旨在推动技术成果的转化，提高中小企业的市场竞争力。需求政策主要是分为两部分：政府采购政策和扩大内需政策，政府的采购方式有三种，即公开招标、邀请招标和谈判，公开招标是优先选择的采购方式，在欧盟规定媒体上公布招标指令和标准，公共采购指令范围之外的采购项目是由各级政府规定，为了保证采购项目的有效进行，德国及欧盟政府通过谈判最终确定方案提交到供应商。

2006年，德国首次以国家层面颁布《德国高科技战略》，这也意味着德国逐步认可产业政策所带来的经济效益。在政策颁布实施4年后，2010年7月，德国政府颁布了《2020高科技战略》，不断地加强产学研一体化为核心的高科技研发与转化，加强产学研的深度和所涉及领域的广度，加速科技产品成果的转化。产学研为核心的体系促进产业集聚，加强了该地区的竞争与合作，德国政府为了更好地实现产学研相结合，建立中间组织机构更好的实现相应资源和补助的保障，为本国企业的科技发展提供良好的研发环境。

三、综合分析

美日德三个国家高新技术产业政策都采用需求政策与供给政策，在技术创新、产品创新和推向市场这三个阶段得到有效运用，主要依靠着各个国家根据本国国情所制定的相关环境政策。供给政策都主要采用了资金的投入与补助、税收优惠政策和人才引进政策，在制度创新方面都努力以产学研一体化为核心加深政府、企业与高等院校之间的关系，利用高等学校的研发资源优势创新新产品和新技术，当新产品进入市场并不断扩大规模之后，通过转移产业链和转让技术等形式节约本国资源来研发新技术和新产品。在供给政策方面，三个国家都主张发展政府采购和扩大内需，维护和巩固本国企业的在本国市场垄断地位。虽然三个国家产业政策内容有一部分是趋同的，但是扶持力度与方向、创新定位和目的本质是完全不同的。

美国、日本和德国均是注重高新产业发展的发达国家，美国和德国政府偏向于间接干预，但是日本政府干预性更强，并且所干预的深度与广度更加完整。首先，在涉猎高新技术的产业广度上，德国是在发展高科技产业的同时，保留了传统企业，不断提高传统企业的科技水平的发展，比如德国的制造业，随着科技是第一生产力概念的深入，德国的制造业所占比重依然没有下降，而是在这基础上促进其他高科技产业的发展步入正轨。而美国着重点在于追求高科技新产业的发展以及高科技新技术的研发，尤其是军用领域的研发，利用该领域的无风险性，着重采购军用领域相关的科学技术，实质上是在发展国防力量的同时带动了其他高新产业的发展。随着美国制造业份额的不断缩减，导致美国贫富两极分化严重，从而也不能实现产业之间资源配置的最优。日本在二战结束后经济受挫，注重点在于模仿、吸收和创新已有的高新技术，在产业和技术选择方面更具有容纳性和开放性，各个产业的发展都有所涉及。其次，在创新定位有所不同，美国主要采取的是开创性创新为主导，德国是采取逐渐提升式创新为主导，日本政府是由模仿式创新到追求开创式创新。美国、日本和德国在创新模式形式上基本一致，实质上都采用了产学研相结合的模式来推动高新技术产业的发展，但是侧重点不同，美国政府更注重与高等院校和企业的合作将研发权转交给创新科技园来推动独立研发，日本政府建立创新科技园更多是模仿、消化和吸收已有的高新技术，在此基础上再次进行技术创新，而德国政府在科技园发展的不同阶段实施了不同的科技战略计划，有层次的渐进式的开展创新活动。

通过综合比较来看，美国、德国和日本三国政府在高科技产业化的大背景下都积极实施产业政策来保证高科技产业的发展，从而提高本国的国际地位和拥有规模更大的国际市场。相比之下，日本和德国较为主动地承认产业政策的有效性，美国政府模糊产业政策的概念，但其在干预企业科技创新方面已经形成了完备的体系，这其中最突出的是美国将产业政策变得法律规范合理化，在法律的保护下美国政府干预高新技术产业的发展。

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