论政府信息公开规范的完善

黄佳宇

[中共长春市委党校（长春市行政学院）吉林 长春 130103]

法治政府的基本特征之一是公开透明，政府信息公开将权力置于阳光之下，使权力能够接受社会大众的监督，增强了政府的公信力与执行力，使国家的治理能力、国家的治理水平得到不断的提升。在法治社会、法治政府、法治国家的一体化建构中，发挥重要法治示范作用的法治政府，政府的民主、开放、透明、接受社会大众监督，成为法治政府建设的重要组成部分。政府信息公开及政务公开，是法治政府建设的必然要求，也是依法治国、依法行政的必然要求；而社会大众的知情权、参与权、表达权与监督权，亦在政府信息公开的过程中得到了实现。知情权是现代法治中“人权”的重要组成部分，从知情权行使的角度分析，知情权的畅通、有效行使，是社会大众行使参与权、表达权，从而实现对公权力运行监督的重要前提和法治运行起点。以《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）为核心规范的政府信息公开制度，为社会大众知情权实现提供了必要规范保障，公权力与知情权也在政府信息公开规范的法治实践中，不断实现公权力与社会大众知情权彼此的良性互动，使政府信息公开规范的制度价值得以不断彰显。

作为政府信息公开重要制度依据的《信息公开条例》自2008年5月1日开始实施，在此后的10年间，政府信息公开的法治实践依靠政府自上而下地推动，在这一进程中，司法审查发挥着重要的示范指引作用（例如，最高人民法院公布的政府信息公开指导性案例），特别是在某些难点，例如，历史性信息的公开，内部信息的公开，过程性信息的公开，关涉第三方商业秘密信息的公开，档案信息的政府信息公开的过程中，在知情权行使与个人隐私冲突等情形中，法院的司法审查（指导性案例）发挥了非常重要的政府信息公开实践指引作用，这也从另一个侧面说明，作为政府信息公开核心规范的《信息公开条例》，在政府信息公开的实践中，确实表现出了一定程度的“制度不足”。而这10年间，社会大众对于政府信息公开的诉求发生了较大变化，例如，如何合理界定政府信息的范围，如何正确理解和适用“生产、生活与科研”三需要，如何界定豁免公开信息的范围，即如何界定国家秘密、商业秘密、个人隐私的范围，如何理解“国家安全、公共安全、经济安全与社会稳定”的范围，依申请公开的信息关涉第三方合法权益的具体程序，等等，都成了社会大众关注的热点问题。此外，政府信息公开所依托的法治环境也发生了深刻变化，在深入推进依法治国的大背景下，法治政府与依法行政也对政府信息公开提出了新的要求。故此，2019年，《信息公开条例》进行了较大规模的修改和完善，充分回应社会大众对于政府信息公开的新诉求，特别是本次修改关注了政府信息公开中司法审查的作用，体现了作为政府信息公开的核心规范及对10年间政府信息公开法治运行的充分审视与经验总结。

2019年，《信息公开条例》完成了大修，其中体现出很多新变化，宏观上体现出政府信息公开规范的不断自我完善与自我发展，也适应了依法治国为法治政府建设提出的新要求，回应了社会对于政府信息公开（包括政务公开）的重大关切。

一、重新界定了政府信息的范围，细化了公开主体

政府信息公开的对象是政府所掌握的海量化的“政府信息”，政府信息范围的界定对于有效地实现《信息公开条例》的立法目的意义重大。修改前后的《信息公开条例》都从制作、获取并以一定形式记录或者保存的信息角度界定政府信息的范围，但二者的规定发生了明显的变化。修改前的《信息公开条例》以行政机关“履行职责”的过程为依据，修改后的《信息公开条例》则以行政机关“履行行政管理职能”的过程为依据。从概念上理解，“履行职责”与“履行行政管理职能”的范围明显不同。简而言之，行政机关“履行职责”的范围一般比“履行行政管理职能”的范围更为广，其可能包括行政机关在履职中知悉、掌握、形成的例如本机关人事信息、本机关后勤管理信息、本机关内部工作流程等，特别是行政机关在不同法律关系中体现的属性也不尽相同。例如，在单一的民事法律关系中（诸如，购买办公设备等签订民事合同的行为），行政机关为民事主体；在行政合同或行政协议（诸如，特许经营权协议，土地、房屋等征收补偿协议，矿产权等国有自然资源使用权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议）法律关系中，行政机关是具有“行政优益权”的行政主体与民事合同中的民事主体的复合属性。行政机关所制作、获取的信息并不都适用《信息公开条例》来公开。修改后的《信息公开条例》，对于政府信息的范围界定更为准确，紧扣“行政管理”，不仅便于政府信息公开主体对政府信息范围的把握，也有助于明晰政府信息公开中，司法审查对于政府信息范围的界定。

在重新界定了“政府信息”范围的基础上，本次修改细化了政府信息公开的主体：制作政府信息的主体负责公开制作的信息；从公民、法人或其他组织获取并保存政府信息的主体负责公开获取的信息；获取其他行政机关的信息由最初获取或制作该政府信息的主体负责公开；牵头制作政府信息的主体负责在两个以上行政机关共同制作政府信息情况下的信息公开。简而言之，政府信息公开的主体一般是“谁制作谁公开”“谁获取谁公开”“谁保存谁公开”“谁牵头谁公开”。此外，修改后的《信息公开条例》还规定了派出机构、内设机构负责公开与其行政管理职能有关的政府信息。

综上，本次《信息公开条例》在界定“政府信息公开”的范围上更加明确，使公开主体更加具体。本次修改，在不予公开信息的范围界定上，依然保留了豁免公开的范围，即绝对豁免公开的国家秘密，相对豁免公开的商业秘密与个人隐私，特别是本次修改依然保留了“三安全一稳定”（国家安全、公共安全、经济安全与社会稳定）作为豁免公开信息的法定事由。这也是在重新界定“政府信息”范围、明晰政府信息公开主体的基础上，为行政机关维护公共利益、豁免公开信息提供的规范依据。

二、“三需要”退出历史舞台，同时又规范了知情权的行使

政府信息公开的方式包括主动公开与依申请公开；其中主动公开方式中主动公开信息的范围，本质上把握政府信息与社会大众的重大关涉，从社会大众利益调整、广泛知晓与广泛参与为基本列举，概括了主动公开政府信息的范围。本次修改对依申请公开的提出做了重大调整，其中，原《信息公开条例》依申请公开中的“生产、生活、科研”之“三需要”，在本次修改中被删除。

自2008年《信息公开条例》实施以来，在政府信息公开的具体实践中一直存在这样的质疑，即“生产、生活、科研”的需要是不是依申请人申请公开政府信息的必备条件。换句话说，只有存在“生产、生活、科研”的需要，依申请人方可提出政府信息公开申请；否则，其政府信息公开申请就于法无据。从政府信息公开主体这一角度考察，“生产、生活、科研”的需要在实践中成为不公开政府信息的“规范依据”，妨碍了正当知情权的行使。此外，仅从“生产、生活、科研”这三个概念所包括的范围来看，边界并不清晰，申请公开主体与政府信息公开主体对“生产、生活、科研”的理解常常不尽相同。申请公开主体的理解往往是开放式的，内容极其广泛，而政府信息公开主体又往往对“三需要”做出“限缩性”的解释，缩小“三需要”的范围。以上这种状况，无疑给规范概念的具体适用及司法审查带来了明显的不确定性。

将“三需要”从《信息公开条例》依申请公开的规定中删除，从规范层面有利于社会大众知情权的行使，能够在规范层面充分发挥制度对于社会大众知情权、监督权、参与权的保障，避免政府信息公开主体原因“三需要”为限制，不公开政府信息，从而妨碍社会大众知情权的行使。

本次《信息公开条例》修改，一方面删除了“三需要”的规定，另一方面为了规范社会大众知情权的正当行使、减少因为“三需要”的删除可能带来的政府信息公开申请激增，甚至依申请主体非理性的行使知情权，在这次修改中通过新增条文，加强了对于依申请公开的规制。这种规制主要是：其一，赋予政府信息公开主体要求申请主体说明理由的权力，即如果申请主体提出的政府信息公开申请在数量、频次上明显超过合理范围，可要求其说明申请公开信息的理由，且政府信息公开主体认为申请主体的理由不合理的，对其公开申请可不予处理（不予公开）；其二，申请公开主体申请公开政府信息目的是实现信访、投诉、举报的，政府信息公开主体应当告知其申请公开政府信息的行为不能按政府信息公开处理，并可以告知其提出的渠道；其三，如果公开出版物，例如，公报、报刊、书籍承载申请公开的政府信息时，行政机关可告知申请主体获取的途径。

综上，《信息公开条例》本次修改在依申请公开的相关规定上变化较大：一方面，规范剔除了长期以来存在颇多争议，甚至掣肘社会大众知情权行使的“三需要”的规定，畅通了知情权的“正当”行使；另一方面，规范通过具体的列举形式实现了知情权行使的必要规制，压缩了因为“三需要”删除所造成的知情权行使的滥用，降低了政府信息公开主体的行政成本。《信息公开条例》这种“一松一紧”的规定，适应了政府信息公开的实践，对于知情权的行使及政府信息公开的规范化具有明显的制度指引作用。

三、明确了关涉“第三方权益”政府信息公开的操作方式

政府信息公开的实践中存在关涉“第三方”权益政府信息如何公开的问题，即申请公开主体申请公开的政府信息，可能关涉第三方的商业秘密或者是个人隐私（国家秘密为绝对“豁免公开”的信息），掌握第三方“商业秘密”或者“个人隐私”信息的公开主体如何合法、合理地公开，在本次修改之前并没有明确的、具有操作性的规定。诸如此类的政府信息公开实践通过司法审查来具体把握，例如，最高人民法院发布的政府信息公开指导性案例（具有代表性的是2011年，王某某诉天津和平区房地产管理局案）。[1]从政府信息公开的司法实践来看，这也正是政府信息公开规范不完善的一种表现。

本次修改，具体规定了申请信息关涉第三方合法权益时，政府信息公开主体的操作程序：政府信息公开主体应“书面”征求第三方意见，并为第三方提出意见规定了15个工作日的答复时限；当第三方在法定期限内未提出意见，公开与否的权力归政府信息公开主体；当第三方具有合理的不公开理由时，政府信息公开主体就不得公开。此外，本次修改中赋予了政府信息公开主体的“利益衡量权”，即当公共利益与第三方权益发生冲突且需要公开时，政府信息公开主体可公开此信息，以维护社会公共利益，当然需要将公开内容与理由以书面的形式告知第三方权益主体。以上修改，在规范层面解决了实践中申请公开信息关涉第三方权益的具体操作问题，虽然政府信息公开中的“利益衡量”仍然需要不断完善，但本次修改为关涉第三方合法权益信息的公开提供了必要的制度依据。

四、创设了“依申请”向“主动公开”的转化

本次修改出现了“依申请公开”向“主动公开”转化的规定：其一，对同一行政机关不同申请主体提出公开相同政府信息，如果不存在豁免公开的事由，为可公开的政府信息，行政机关可以将该政府信息纳入主动公开的范围；其二，申请人可以依据主动公开的政府信息性质，向行政机关提出有关政府信息纳入主动公开范围的申请，行政机关依据该政府信息是否关涉公众利益调整、是否需要公众广泛知晓，是否需要公众参与决策，判断该政府信息是否属于应该主动公开的信息范围，如果属于主动公开的范围应及时主动公开该政府信息。

依申请公开向主动公开的转化，一方面，有利于提升公众知情权行使的效率；另一方面，拓展了主动公开信息的范围，促进了政府信息公开中申请主体与公开主体互动，使政府信息公开的时效不断提升。

五、结语

《信息公开条例》的修改与完善，体现出制度设计对于政府信息公开法治实践的充分规范化回应，积极回应了社会大众对于政府信息公开的新需要、新诉求，也回应了司法审查对于政府信息公开的司法指引。政府信息公开核心的完善，必将促进透明的法治政府建设，也必将提升国家治理的能力与水平。