社区治理法治化问题研究——以淄博市沁园社区为例

李新刚

（中共淄博市委党校 山东 淄博 255033）

社区治理法治化既是社区建设的重要内容，也是实现社区稳定和谐的重要保障。然而，现阶段社区治理法治化相对薄弱，治理过程中新老问题层出不穷。社区治理法治化不仅要强调加强基层治理法律法规建设、改革基层自治制度，更深层次的是要构建一种法治治理新模式来处理社区事务，将民主与法治落实到普通群众的日常社区生活中。

一、加强社区治理法治化的重要意义

1.城市社区治理法治化是坚持全面依法治国的必然要求

社区是链接党、政府和基层人民群众的桥梁，是“最后一公里”，社区依法治理是依法治国的重要体现，也是法治社会重要组成部分。社区治理法治化，就是要依法明确社区治理参与者的权利与责任，合理界定相互的权限边界与互动关系，保证社区治理工作中个人或组织的规范、有序参与。我国社区治理相对于国外起步较晚且法律法规陈旧，不完善，社区治理要通过完善的法律法规协调居民关系，化解矛盾纠纷，提高居民法治意识。城市社区治理法治化不仅是完善基层法律法规建设与改革基层自治制度，更是要通过运用法律手段与法治思维，实现城市社区治理制度模式构建及规范化，促进社区的和谐安定。

2.实现城市社区治理法治化是规范社区治理的根本途径

社区治理的工作千头万绪，复杂多变，社区内主体间利益冲突较多，需要有国家强制性的法律法规进行制约，理顺各方的权利与义务，合理划分社区机构的职能。随着社区治理理论与实践的不断发展，政府少参与，居民齐参与，去行政化社区治理，提高社会力量在社区内的参与度已经成为一种发展趋势。社区治理的去行政化，以及社区内各主体间的关系平衡都需要法治保障，使法治成为社区治理的坚实后盾。

3.城市社区治理法治化是促进社会繁荣的重要力量

社区既是社会整体中的一个基本单元，又是整个社会治理状况的缩影。社区治理的规范、有序、和谐是整个社会实现良好治理的前提。社区的有效治理和运转，有利于促进社会整体的稳定、和谐与繁荣。习近平总书记指出，基层是一切工作的落脚点，社会治理的中心必须落到城乡、社区。推进社区治理法治化，完善行政法规，鼓励多方联动，以政府为引导，以社区为平台，以社会组织为助力，形成多方参与，齐抓共管的治理格局，必然有利于解决好社区、居民、物业、社会组织、辖区单位的关系问题，推动社区繁荣和社会繁荣稳定。

二、淄博市沁园社区依法治理现状

1.沁园社区居民委员会的依法组建

依法选举产生居民委员会是实现社区治理法治化的前提。居委会换届选举工作严格按照法律法规规定的程序进行，在上级党工委的指导下，社区成立了由党委书记领导的居民选举委员会主持选举工作，工作人员挨家挨户进行选民登记，严格审核候选人资格并最终采取居民代表投票，以差额选举的方式有序选举产生新一届居民委员会主任，并设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，下设若干居民小组。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》中提出，社区居民委员会是社区居民自治的组织者、推动者和实践者。沁园社区严格依照以上国家法律法规及规范性文件要求，建立健全居委会组织体系，形成了由党委领导，居民代表大会决策，网格化管理的工作体系。沁园社区党委，下设五个党支部，共有党员206名，其中60岁以上党员110人，占比较高，社区党委设书记1名，副书记1名，委员3名。社区居民委员会，设主任1名，副主任1名，委员3名，与党委采取交叉任职的形式，主要负责社区计划生育、劳动保障、环境卫生、民调治安、文体活动等工作。社区划分为10个网格，每个网格设网格长1名，网格员1名，楼栋单元长若干，统筹管理辖区事务，覆盖整个社区，使责任更加具体化，事务处理更加清晰化。

2.沁园社区居民委员会的依法履职

社区居民委员会依法开展各项工作，处理社区事务：宣传法律和国家政策，维护公民法定权利；组织开展精神文明建设活动和志愿者活动；组织开展社区公益事业；有效化解本社区内家庭居民之间的各种矛盾和纠纷；维护社区安全；协助做好本社区的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育、社区矫正等工作。

此外，按照中央关于“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”的总体部署和淄博市张店区关于开展“一村一居一法律顾问”工作的具体要求，社区聘任淄博市世纪中天律师事务所律师一名，免费为社区群众解答法律相关疑难问题。社区法律服务工作的开展，使群众不出社区就能享受到优质的法律服务，使困难群体及时得到暖心的法律援助，使群众法律服务需求得到基本满足。

三、社区治理法治化存在的主要问题

1.社区居民法治意识淡薄

受到传统因素的影响，人治观念和“法不外乎人情”的亲疏意识较强，导致社区居民对依法治理的认识存在偏差，规则意识不强，依法解决问题习惯没有完全养成。政府提倡的社区治理法治化更多地表现在规章制度层面，实际推进措施不足，普通居民参与率较低。现实生活中，大家习惯于将社区发生的“芝麻小事”私下协商解决，居民运用法律维护自己合法权益意识不够。此外，社区居民缺乏参与社区治理的主观能动性和权利主体意识。现代生活的快节奏，导致居民平时忙于自己工作，基本无暇顾及社区治理，没有把参与社区自治转化为一种权利意识，缺乏自身作为治理主体的主人翁意识。

2.社区治理的立法滞后

从现有的社区治理法律体系看，依赖国家强制力保障实施的“硬法”较少，相关部门制定的规范性文件、实施办法，以及自治组织创设的“软法”较多。作为社区治理的基本法的《城市居民委员会组织法》制定的时间较早，不能完全适应城市社区的发展现状。当今社区人口老龄化趋势明显，流动人口越来越多，现代化快节奏的生活让居民之间缺少沟通，传统邻里模式改变，矛盾纠纷的解决难点增大，这些新情况都需要不断完善法律法规来规范。《居委会组织法》规定，居委会一般在一百户至七百户的范围内设立，而当今城市社区，最少的社区也有两千多户居民组成，多的高达五千多户。许多社区的居委会由五人组成，每人身兼数职，分身乏术。社区管理职能范围不断扩大，承担过多的行政事务，导致居委会委员难以应对社区治理的繁重工作，无法实现真正自治，因此社区立法的进一步完善迫在眉睫。

3.社区治理依赖的软法治理存在障碍

法律应当区分各种社会关系秩序化的难易程度，选择强弱有别的规范去调整。加强法治建设，离不开自治规约等“软法”的辅助。而目前许多社区制定的“软法”性质的规约等，往往都是以应付上级检查为目的，内容空洞、规范力量不足，加之社区工作者不具备必要的法律知识，这些软法可操作性较差，许多社区规约得不到社区居民的自觉遵守，社区也没有任何抓手，只能进行以批评教育为主的劝说和引导，居民服从度低，实际治理效果不佳。

4.社区职能定位模糊不清

尽管《城市居民委员会组织法》确认社区居委会是自治组织，可是在实际生活中，由于其人、财、物不独立，往往成为街道办事处的下属机构，承担了很多行政职能。社区居委会经常接受大量的行政命令，承担过多的行政事务，社区自治功能没有得到充分发挥。各级行政部门以“属地化”原则为由，将很多职能部门的工作放到社区，再以考核之名套上“紧箍咒”，使社区不得不高度重视这些行政性事务工作，社区自治工作反而成了辅助工作，本末倒置。社区行政化导致社区建设偏离社区自治的初衷，很大程度上影响了社区的良性发展。社区职能定位的模糊不清，其实就是制度不完善的具体表现。

四、促进社区治理法治化的有效对策

1.充分发挥基层党组织的引领作用

社区居民委员会既是居民自治组织，又是党的基层组织，以党建引领社区治理意义重大。基层党组织是执行党的路线、方针、政策的最基层力量，有着无与伦比的优势，基层党组织最贴近群众，最了解民意，更是社区治理法治化最有力、最直接有效的力量。加强基层党组织在社区治理法治化方面的政策法规学习，研究治理方式方法，明确重点难点问题，有效落实社区治理法治化工作，着力解决社区治理法治化存在的各类矛盾和问题。通过加强对辖区内单位、社会组织、居民的组织协调，创新工作机制，通过“互联网+”“网格化管理，组团式服务”，破解社区治理法治化过程中的难题。

2.完善社区治理法律法规

进一步完善《居民委员会组织法》，明确社区居委会的职能定位，完善社区自治制度，保障社区居民的权利和义务，调动居民参与自治的积极性。同时要针对城市社区居委会担负的职能，以及党组织、政府、社区居委会、相关组织等多个治理主体之间的相互关系，配套相关法律法规，出台一部社区治理的综合性法律文件。在地方立法层面，推进立法精细化，对于国家立法形成有效补充。此外，要引导基层社会组织从实际出发制定自治公约，适当发挥“软法”的作用。要处理好法律、法规与市民公约、居规民约、行业自治公约之间的关系，要引导社区居民和自治组织制定符合本群体、社区的自治公约，绝不允许打着自治公约等旗号损害群众权益和公共利益的“民间恶法”出现。

3.明确政社分工，构建法治化治理模式

成功的社会治理离不开政府和社会在“政社分开”的各自轨道上有序运行，也离不开政府主导和社会调节、居民自治之间的良性互动。因此，要改变“政府包打天下”的控制型社区管理模式，明确政府在社区治理中的职责权限，设立权力清单，完成职能转变。可以参考江苏太仓等地的“政社互动”模式，签订“协助管理协议书”，实施“双向评估”等方式形成政社互动、和谐善治的社区治理新格局。制定《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》两份清单。前者为自治组织履职清单，后者为行政权力限制清单，对政府权力进行确权勘界，法无授权的行政事项退出社区自治组织。而“协助管理协议书”是通过签订协助协议，明确政府协助管理的项目和要求，明确双方的履约评估和违约责任。凡属于社区的法定义务，社区依法履职，法定义务之外需协助管理事项，政府实行“支付协助”和“购买服务”。通过“勘界确权”，明晰职责，充分发挥社区自治组织、社会组织和居民的参与动力，充分释放社会自治活力，形成政府治理和社区自治、居民自治良性互动的社区治理新模式。

4.鼓励“四社联动”，促进协商共治

实现由单一的社区居委会为主导的社会治理转向社区、社会组织、社工和社区志愿者的“四社联动”转变，这是社区治理走向法治化的必然趋势。除发挥社工作用外，还应充分发挥志愿者队伍等社会组织优势，构建以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作专业人才为支撑、以社区志愿者为补充的“四社联动”机制；满足社区居民对专业化、个性化服务的需求，让社区成为共建、共享的幸福“大家庭”。注重引进社会组织培育的专业人才，指导社区社会组织发展，带领社区社会组织开展活动。在具体的操作环节，要注重专业社工的考核评价，壮大社区志愿服务队伍，并通过积分兑换奖励等制度，提高参与社区社会治理的积极性。

5.加强法治宣传教育

加强法治宣传教育是促进社区治理法治化的重要基础性工作。对居委会干部、业委会委员、物业公司负责人、楼组长、群众团队负责人等社区治理的重要主体，展开有针对性的法律知识培训，帮助他们增强运用法律解决社区各类问题的能力。进一步创新机制，不断提高法治宣传教育的针对性和实效性，让法治宣传进社区“活起来”。围绕群众关心的热点难点问题，采用丰富多彩、寓教于乐的方式方法，不断扩大法治宣传教育的吸引力、感染力和影响力，增强法治宣传教育的实效。要以人为本，最大限度地满足人民群众的法律需求，突出与民生息息相关的法律宣传，如劳动保险、劳动用工、安全生产、房屋拆迁、土地征用等；要围绕基层社区的整体工作部署，基层社区的工作重点在哪里，法治宣传教育就跟进到哪里。要努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好的社区法治氛围。

五、结语

社区作为人们生活的基本环境，能否在法治环境下获得有效治理，充分发挥居民、社会组织和社区自治组织的积极性和内在动力，是整个社会稳定繁荣的基础。只有大力完善社区法治建设，通过法治手段合理配置相应权责关系和自治规范，才能既有活力又确保安定，从而惠及社会和个人。