公共图像信息公民查阅权的生成逻辑与实现路径——基于帕累托最优理论视角*

夏松洁 黄明儒

近年来我国不断发生各类与公共图像信息查阅权有关的案件，例如：丢失财物无法得到寻找线索，公民不能及时有效地挽回损失；①老人与儿童走失后，难以获得其行踪作为参考进行寻找；②还有一些重要的案件证据无法被查阅，导致人身权益受侵犯后难以有效维权，如2017年11月的北京市“红黄蓝”幼儿园虐童案、2008年的深圳市“海事局官员猥亵女童案”，③都是因关键证据监控视频录像由于“意外”情况而无法进行查阅，使得受到侵害的儿童权益难以得到有效保护。上述问题都与公共图像信息公民查阅权息息相关，本文拟探讨公共图像信息公民查阅权创设的必要性与科学性，以期为推进这一问题的立法提供参考。

一、创设公共图像信息公民查阅权的必要性

所谓公共图像信息公民查阅权，是指公民因人身、财产等权益遭受侵害，基于及时了解权利被侵害的情形与减少损失、及时有效保护合法权益的目的，而自主查看公共视频监控系统中与之

关联的图像信息的一种权利。公共图像信息公民查阅权应当至少包含三个要件：其一，“公民的人身、财产等权益遭受侵害”，查阅权属于救济性权利，是为了恢复原有的权利状态，以实现矫正正义之目的；④其二，公民的原权利之恢复具有时间紧迫性，如果不能及时、尽快采取措施进行原权利的救济与恢复，很可能导致公民的合法权益无法挽回的严重后果；其三，“与遭受侵害之公民有关的信息”，意味着在公民查阅公共安全监控系统的视频图像信息过程中，只允许对存储在公共安全视频系统中涉及到受损公民的、并且具有关联性的图像信息片段进行查阅，与其无关的图像信息则禁止查阅。

(一)创设公民查阅权是完善公民基本权利保障的需要

就公共图像信息公民查阅权而言，现有的法律规范相关条款基本未涉及，一些地方只规定公安机关、国家安全机关以及县级以上行政主管部门，因司法工作、行政执法工作或者调查、处置突发事件的需要，可以查阅、调取、复制公共图像信息，⑤而并未规定当公民权益受到侵犯或者威胁时，其具有及时、便捷查阅公共图像信息监控系统中视频资料的权利。这极大地降低了公民维护自身合法权益的效率、提高了公民维权的门槛；同时也增加了公安机关对公共视频图像信息系统进行反复查询、调阅的工作负荷，造成了行政或者司法资源的浪费和司法成本的增加。

公共图像信息公民查阅权的创设涉及到我国公民的切身权益，理论上存在不同的观点：一是知情权说。该说对查阅权的创设持一种开放的态度，⑥认为公共图像信息公民查阅权是我国公民基本权利中的“知情权”的一种衍生权利，创设公共图像信息公民查阅权能够让公民原有的知情权等权利得到更进一步的有效落实，提倡最大限度的开放公共图像信息的查阅渠道与查阅范围。二是隐私权说。该说对查阅权的创设持一种保留的态度，⑦认为有权查阅公共图像信息的人数越多，图像信息泄露的可能性越大，⑧公共图像信息公民查阅权的创设将导致私权利的滥用，增加泄露视频信息中涉及的他人隐私、国家秘密、商业秘密等风险，必须对公共图像信息进行严格控制与限制查阅才能保证国家与个人的信息安全。

虽然上述两种观点对公共图像信息公民查阅权持不同态度，但其出发点都是希冀公民的基本权利得到更好的保障。基于此，我们不妨从兼顾折衷的角度出发，寻求一种在合理限缩他人的隐私权基础上给予公民一定查阅权的有效路径。具体而言，即在坚持赋予公民以公共图像信息查阅权的前提下，对公民查阅权进行一定的限制，设立相关配套的程序性条款，以保证在公民的知情权与他人的隐私权之间实现平衡。

(二)创设公民查阅权是限制行政权在公共图像信息领域扩张的要求

诚如隐私权说所持的理由之一，公共信息图像收集和使用侵入了公民隐私领域是我们不得不承认的事实，⑨易言之，公民以放弃部分隐私权法益为代价，向行政部门收集公共信息图像作出让步，这种让步绝不能是毫无底线的，它应当以行政部门履行社会公共事务管理职能所需要牺牲公民隐私权的最小程度为限，⑩对于行政部门是否超出此必要限度，公民有监督的权利和必要，否则，行政部门使用公共图像信息的过程极易发生“越轨”的情形。例如，2011年绵阳高速公路上一男子一边开车一边摸坐在副驾座位上女子的胸部，被电子眼抓拍且该图片被曝光在网上，然后两位当事人被“人肉搜索”，其个人隐私受到侵犯，承受了巨大的压力。本案中，有关行政部门对监控视频的使用，显然远远超出维护交通安全所需，实属以行政执法之名，对当事人个人隐私的不法侵害。可见，设置公民查阅权，对行政机关管理公共图像信息系统，尤其是使用公共信息图像的行为进行监督，是预防行政权力在公共图像信息领域扩张的必要措施。

二、创设公共图像信息公民查阅权的逻辑自洽：以帕累托最优理论为基础

公共图像信息公民查阅权的创设在我国地方立法层面已有探索，但公民查阅权与公民隐私权存在冲突是无可回避的事实。如何在公民的知情权与他人的隐私权之间实现妥当的平衡？关于这个问题，目前学界尚少理论层面的探究，笔者拟以帕累托最优理论作为探讨公民查阅权设置的理论基础。

(一)运用帕累托最优理论的外部证成

所谓帕累托最优理论，是指假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种分配状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”。公共图像信息公民查阅权的创设，其最终目标也在于实现社会资源的帕累托最优化配置、不同权利之间的平衡与保障。公民在公共视频监控系统中查阅的是与自身具有关联性的图像信息片段，在此过程中可能会牵涉到他人信息的隐私权；查阅权强调的是个人信息的开放与获取，而隐私权则凸显的是个人信息的保护与限制，二者表面上处于不可调和的状态，但我们可以依据帕累托最优理论，通过采取一定的限定程序与规则，更好的保障这两种权利。

按照帕累托最优的理论，需要满足“交易最优”这一前提，才能达到帕累托最优的状态。所谓“交易最优”，是指对于一定量的产出物品，当在任意两个消费者之间分配，并提高一个消费者的效用时，不降低另一消费者的效用是不可能的，此时的交换可以称为是有效率的。我们可以通过埃奇沃思盒状图(Edgeworth box)进行更加直观的分析与阐释(图1)。

图1

在图1中，假定两种产品分别为X和Y，两个消费者分别为A和B。盒子的水平长度表示整个经济中第一种产品X的数量，垂直高度表示第二种产品Y的数量。OA为第一个消费者A的原点，OB为第二个消费者B的原点。从OA水平向右测量消费者A对第一种商品X的消费量XA，垂直向上测量他对第二种商品Y的消费量YA；从OB水平向左测量消费者B对第一种商品X的消费量XB，垂直向下测量他对第二种商品Y的消费量YB。盒中的任意一点(如：a点)，对应于消费者A的消费量(XA，YA)和消费者B的消费量(XB，YB)。此时将成立以下公式：

为了判断图1中全部可能的产品分配状态之中帕累托最优状态的理想极值，需要引入消费者偏好信息，即加入每个消费者的无差异曲线(例如：ⅠA、ⅡA、ⅢA与ⅠB、ⅡB、ⅢB)。

在图1中的任意一点，如果它处在消费者A和B的两条无差异曲线的交点(如：a点)上，就不是帕累托最优状态。因为在这种情况下，总存在帕累托改进的余地，亦即总是可以改变该状态，进而使得至少有一个人的状态变好，而没有人的状态变坏。

当消费者A和B的两条无差异曲线相切时，其边际替代率恰好相等，此时交易双方得到最大满足，即e点是两个消费者均衡点。在该交易点上，两种商品X和Y的边际替代率相等，即两个交易者A和B的两种商品边际效用MUx、MUy之比相等,这是交易的帕累托最优实现条件。

之所以引入帕累托最优理论作为公共图像公民查阅权的创设根据，主要是因为埃奇沃思盒状图所代表的数量关系模型中，研究者通过寻找消费者均衡点，促成互为制约关系的A与B达成交易双方最大满足状态，实现帕累托最优状态。而公民查阅权与公民隐私权之间诚然存在矛盾关系，但两者最终都指向维护公民合法权益这一目标。通过对上述经济学模型的分析，我们可以在法学领域探寻一条既无需过度限缩公民隐私权，又能保护公民查阅权，从而实现公民整体利益最大化的最优解决路径。

(二)公共图像信息公民查阅权的权利证成

众所周知，公共安全视频监控录像中摄录了每个公民在公共场所的各种个人信息，也就涉及到他人的隐私权。与此同时，公民查阅权又属于一项需要行使的权利，这项权利的行使在一定程度上将对他人的隐私权进行介入。此二者彼此之间存在着冲突与博弈，整体上保持着此消彼长、动态平衡的总趋势。这种动态平衡的情况，类似在埃奇沃思盒状图中的OA与OB二者，隐私权与公民查阅权之间的力量变化情况，可以映射到图1中的任何一点，这些点都符合上述公式：

既然上述两种权利存在着冲突，那么我们在创设公民查阅权的过程中，必然会让二者原本此消彼长的动态平衡产生变化。在赋予了当事人查阅权利之后，处于该动态平衡之中的他人隐私权受到了限缩，从而产生了一种新的动态平衡状态。具体而言，在隐私权与公民查阅权二者无差别曲线的节点中，可以表示为下图2的实际表现样态。

根据前述“两条无差异曲线的交点，并不是帕累托最优状态”这一原理，在图2中，可以说明隐私权与公民查阅权的两条无差异曲线的交点f，不属于隐私权与公民查阅权之间力量对比动态平衡中的最优点。在这种情况下，存在着帕累托改进的余地，改变这一非最优化的状态，进而达到“至少有一个人的状态变好，而没有人的状态变坏”的理想状态，亦即能够既可以对他人的隐私权只进行合理限缩，同时又可以保障公民查阅权能够及时有效的行使。

图2 公民查阅权保护得到提高的帕累托改进

为了达到帕累托最优的理想状态，我们可以假设公民查阅权无差异曲线a保持不变，将代表他人隐私权的无差异曲线e向左下方位平移，平移至e曲线与a曲线产生切点为止，也就出现了切点b。根据上文提及的“两条无差异曲线相切时，其边际替代率相等，双方得到最大满足，二者的边际效用比相等，从而达到帕累托最优的状态”，切点b也就是帕累托最优状态出现的平衡点。此时，隐私权与公民查阅权之间出现了边际替代率相等的情形，双方都得到最大满足、边际效用比相同，从而隐私权与公民查阅权二者之间的博弈结果产生了最优方案。

值得注意的是，切点b出现的前提在于将代表隐私权e的无差异曲线降低，才能产生提高对公民查阅权保护的结果，从而实现帕累托改进的目标。因为如果不在一定程度上合理限缩他人隐私权的保护强度，则隐私权的无差异曲线e明显超出了平衡点b的要求，而导致隐私权无差异曲线e与公民查阅权曲线a在实际动态运行过程中的交点并未落在交换效率线(VV’)的上面，也就使得边际效用MUx、MUy无法达到相等的情形。因此，需要合理限缩隐私权的保护强度，从而保障公民查阅权的正常行使。另需要说明的是，由于我国在此之前尚未赋予公民对公共图像信息的查阅权利，这里讨论的是一种从无到有的公民查阅权之创设，因此另一种“将公民查阅权曲线进行向上平移，在c点与隐私权产生切点”之情况并不属于本文的讨论范围，此不赘述。

综上所述，如果想要达到公民查阅权帕累托最优的理想状态，实际上需要进行两项帕累托改进的工作：其一，降低隐私权无差异曲线e，其二，将隐私权无差异曲线e进行平移。如此则公民查阅权与隐私权两条无差异曲线将产生切点与平衡点，使得公民查阅权与隐私权二者都可以满足“交易最优”这一前提条件，在这个平衡点上也就达到了帕累托最优的理想状态。

三、公共图像信息公民查阅权的构造设想

基于上述思考，笔者认为创设公共图像信息公民查阅权主要需要从确立基本原则入手，并由此提出具体的立法设想。

(一)坚持以比例原则作为基本原则

德国法学家拉伦茨认为，法益之间的平衡“尚须适用比例原则、最微侵害手段或尽可能微小限制的原则”，为了使公民查阅权与隐私权两种不同的法益，在冲突的过程中达到动态平衡，选择“最小侵害”方式来达到目的，有必要将比例原则作为创设公共图像信息公民查阅权的基本原则。而且根据前述“降低隐私权曲线”方法，必须将他人的隐私权限缩在一定的合理范围之内，这种限缩也同样涉及到比例的问题，因而比例原则应当成为公共图像信息公民查阅权创设的根据与原则。

“比例原则”的基本要旨在于衡量限制的目的与手段之间的轻重，以保障法益的均衡。比例原则主要涉及手段与目的的关系、手段选择的合理性、利益关系的合比例性，要求在达成法律目的的多种方式中，应选择对公民权利最小侵害的方式，亦即已经没有任何其他能给公民造成更小侵害而又能达成目的的措施来取代该项措施了。

比例原则的上述特点与要求，正好与帕累托最优理论中“不可能再有更多的帕累托改进的余地”之内容相吻合。因而可以借助比例原则，合理限缩隐私权的权重，从而达到“降低隐私权曲线”这一帕累托改进的目标。

(二)追求立法设计的平衡

公安部2016年起草的国务院《公共安全视频图像信息系统管理条例(征求意见稿)》并未涉及公民查阅权的内容，仅仅在其中第二十一条以“公共图像信息特殊使用”这一条款赋予了公权力机关可以查阅、调取、复制公共图像信息的权力，未涉及公民查阅权的设置。

公共图像信息公民查阅权的创设，意味着在公共信息查阅领域对公民知情权内容之落实。建议在《公共安全视频图像信息系统管理条例(征求意见稿)》第二十一条“信息特殊使用”的基础上，增设公民查阅权。将原来公权力机关查阅、调取、复制公共图像信息的规定作为第一款，而增设“公民查阅权”作为第二款。基于“隐私权与公民查阅权曲线产生切点时，才能达到二者的平衡点”，该款具体设计如下：“公民因人身、财产等权益遭受侵害，情况紧急的，经公共安全视频图像信息系统权利主体同意并记录身份信息后，可以查看公共安全视频图像信息系统中与之相关联的图像信息，但不得翻拍、复制和调取”。之所以需要经过公共安全视频图像信息系统权利主体同意，是对于公共图像信息的数据控制者的权利之尊重。如果增加这一款，可以使《公共安全视频图像信息系统管理条例》更加符合当前社会发展的实际情况，健全我国公共图像信息的查阅制度。

这一款有关公民查阅权行使或者启动的具体条件设置，可以在隐私权与公民查阅权之间找到合适的“平衡点”：其一，公民查阅权行使的前提条件只能是基于因人身、财产等权益遭受侵害且情况紧急的情形。通常情形下，公民查阅权与他人的隐私权之间呈此消彼长的对立态势，要创设公民查阅权就要求对隐私权保护进行一定的限缩，因此，在创设公民查阅权过程中必须遵循比例原则，尽量保证查阅权和隐私权双方所涉法益的均衡，选择用“最小侵害”的方式达成维护公民合法权益的目的。故公民查阅权行使的前提条件只能是基于因人身、财产等权益遭受侵害且情况紧急的情形，这是公民查阅权行使的实质条件。

其二，公民查阅权行使的形式条件是公民必须向公共图像信息系统的权利单位主动提供公民身份信息进行登记备案，并对所需要查阅的相关公共图像信息的具体事由及公共图像信息摄取的起止时间等基本情况进行登记。这是出于对他人的个人信息安全的考虑而设定的前置程序，防范可能引起的个人信息泄露之风险。赋予公民查阅权是出于维护公民人身、财产权益目的而牺牲一部分隐私权法益的让步，但这并不等于放弃对隐私权法益的保护。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”，在创设公民查阅权时，必须通过一定的程序，协调公民查阅权与隐私权之间的平衡，付出最低的成本来保障公民查阅权，并尽可能减小对隐私权的不良影响，实现维护公民权益的目的，设置相关前置程序正体现了这一点。对公民行使查阅权设置身份信息和事由登记的前置性程序能够对公民行使查阅权所必需具备的前提条件和必要性进行审查，有效防止公民查阅权的滥用。公共图像信息系统中所包含的个人信息随时可能被“有心人”利用，作为不法获利和实施其他不法行为的工具，对查阅者的身份信息进行登记能够震慑一部分试图以行使查阅权为借口、获取他人信息从事非法活动的人。若有行为人通过行使查阅权获取他人信息并非法使用，侵犯他人隐私权的，通过其预先登记的身份信息，也有助于尽快锁定侵权主体，制止其继续实施不法行为，对已经造成的权利侵害进行补救，防止隐私权损害结果的扩大。公民身份信息登记程序的设置一方面有助于公民与公共图像信息系统使用单位之间基本互信的建立，另一方面使得公民查阅权的行使具备了登记备案的性质，有助于公民行使查阅权行为的规范化，也有利于因该类公共图像信息被滥用侵害他人个人隐私权时的追责。

其三，公民行使查阅权的限制性条件是不得翻拍、复制和调取公共安全监控视频系统中的图像信息，更不得擅自提供给他人或传播。根据帕累托最优理论，在创设公民查阅权时，若要达到理想的“最优化状态”，就要在一定程度上对隐私权保护进行合理限缩，从而使二者之间达到新的动态平衡的状态。规定不得翻拍、复制、调取和不得擅自提供、传播的限制性条件，是控制隐私权保护限缩处于合理限度内所必需。根据帕累托最优理论，达到最优状态时会满足交换最优条件，通常情况下，被侵权人从公共图像资料中获知有效信息后，查阅权创设的直接目的已经被实现了，此时，无论隐私权如何限缩，公民查阅权如何扩张，社会群体都无法从中获得更大的利益。更有甚者，复制传播公共图像的行为不仅不能对救济公民相关权益提供有效帮助，还会侵犯到公共图像信息中所包含的个人信息隐私，造成新的权利侵害后果(侵犯其他公民的隐私权)。按照帕累托最优理论，资源从一种分配状态到另一种分配状态的变化中，使得至少一个人变得更好的前提是不使任何人境况变坏，而上述隐私权遭侵犯的后果恰恰违背了这一前提，并未达到最优状态。因此，公民对公共图像信息的使用应当限于查阅。根据比例原则的要求，在达成法律目的的多种方式中，应选择对公民权利最小侵害的方式，不得不复制、传播包含公民隐私信息的公共图像信息资料，这有利于保证公民查阅权的正确行使以及权利不被滥用，降低隐私权侵权风险。

公民在行使公共图像信息查阅权时应当遵守公共图像信息的使用、保密制度，不得擅自提供、传播涉及国家秘密、商业秘密和公民个人隐私的公共图像信息。隐私大体由“免于被他人所观看或探知”以及“独立于社会或免于他人干涉的欲望”二者共同构成。在我国注重保护个人信息与公民隐私的总体趋势下，对涉及隐私的公共图像信息之保密要求也是符合保护他人隐私信息安全的措施。

帕累托最优状态需要帕累托改进的不断进行才能实现，上述公共图像信息公民查阅权的构造设想的目标在于建立当事人与其他公民之间的良性互动，在互动过程中达到不同权利之间协调共存的“平衡点”，基于目的与程序的正当性要求进行一定限制，相对降低了侵犯公众隐私的顾虑，这样既可以保障公民查阅权的正常行使，也可以在最大程度上保护其他公民的隐私权利，还可以方便公民对公权力机关执法行为进行监督。

结 语

伴随着我国经济社会的快速发展，公众对于自身的权利保障提出了新的诉求。基于管控社会、维护公共秩序的目的，公共监控设备遍及各个角落，为行政机关管理与服务社会提供了助力。但是，公民同样对公共监控设备收集到的公共图像信息具有使用需求，因此存在着创设公共图像信息公民查阅权保障公民知情权的必要性。公共图像信息公民查阅权制度的创设是一个从无到有的过程，该权利的提出与增设需要经过科学的论证。公民查阅权与隐私权之间存在冲突与博弈，在公民查阅权的创设过程中，必须对这种冲突进行回应。应当注意的是，创设公民查阅权与保护隐私权的核心出发点都是更好地保障公民的合法权益，基于此，我们也就能够在实现公民整体利益最大化的前提下，借助帕累托改进的思路，得出寻找最优利益平衡点的解决方案。我们以帕累托改进为方法论指引，坚持比例原则为基本原则，对公共图像信息公民查阅权的权利构造提出了具体设想，在不过度限缩隐私权的前提下，创设公共图像信息公民查阅权，达到保障公民合法权益的帕累托最优状态。希冀我们通过帕累托最优理论的视角，对公共图像信息公民查阅权创设的探讨，能够为我国增设公共图像信息公民查阅权的立法完善提供有益参考。

①新浪网：《郑州男子将万元遗落银行被拿走，欲看监控处处碰壁》，http://henan.sina.com.cn/news/2016-02-05/detail-ifxpfhzk8960637.shtml，2019年12月15日。

②方晴：《广州拟规定：遇小孩走丢等突发情况个人可即查监控》，http://www.chinanews.com/sh/2016/08-31/7989179.shtml，2019年12月15日。

③新华网：《深圳海事局官员涉嫌猥亵女童》，http://news.sina.com.cn/z/shzhgywxnt，2019年12月15日。

④阳庚德：《矫正正义：侵权责任正当性论证的必要条件》，广州：《学术研究》，2013年第6期，第57页。

⑤例如：《重庆市公共安全视频图像信息系统管理办法》(2016年8月1日生效)第25条、《广州市公共安全视频系统管理规定》(2017年5月1日生效，2017年10月18日修订)第18条、《北京市公共安全图像信息系统管理办法》(2006年12月15日公布，2007年4月1日实施)第16条，等等。

⑥符向军：《“紧急查看权”是一种法治创新》，北京：《人民法院报》，2016年9月3日，第2版。

⑦史洪举：《对紧急查看监控权应当设定适当边界》，宁波：《宁波日报》，2016年9月8日，第8版。

⑧李晓明：《公共视频监控系统与隐私保护的法律规制——以上海世博会为视角》，济南：《法学论坛》，2009年第1期，第26页。

⑨李晓明：《论公共视频监控系统对公民隐私权的影响》，北京：《法学杂志》，2010年第11期，第28页。

⑩梅扬：《比例原则的适用范围与限度》，北京：《法学研究》，2020年第2期，第67页。