机构改革政务信息基础资源整合方向及实现方法

袁刚 黄迪 唐琦 丰苏 韦东鹏

（国家市场监督管理总局信息中心 北京市 100088）

1 引言

党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业发展全局作出的重大改革部署，是一场全方位、立体式、战略性的组织变革。这次改革不仅是国家行政机构的重新调整，同时也是政务信息化基础资源的重新整合，是为进一步贯彻落实“互联网+”以及“放管服”改革的信息化基础性工作，要充分利用本次机构改革的历史机遇，发挥信息技术的优势，通过基础资源优化配置、数据资源的共享利用、应用系统整合重构，实现政府信息化基础资源的整合，构建有机融合、互相贯通、上下一体的政务信息化基础资源体系，支撑政府部门数字化创新转型，助力国家改革发展，实现社会治理能力、公共服务能力和政府行政效率的全面提升。

2 政务信息化基础资源整合面临的问题

由于本次机构改革涉及单位较多，要实现政务信息化基础资源整合必须充分了解整合过程中需要面对的通用性问题：

2.1 物理基础设施资源分散、弹性扩展能力不足、无法支撑业务快速上线

由于当前各单位数据中心存在相互独立建设情况，彼此之间相互隔离分散，从而导致形成了信息资源孤岛，无法实现对现有资源的统一管理、分配和调度，基础设施资源利用率低。部分单位物理基础资源设备陈旧落后、运行效率较低，IT 资源弹性扩展能力有限，无法灵活、快速的响应业务负载变化对IT 基础设施资源（计算、存储、网络）的需求，物理基础设施资源发放自动化程度不高，需要大量人工参与基础资源的部署工作，导致业务系统部署上线周期较长。

2.2 数据资源独立分散，数据标准不统一，各部门数据相互独立、缺乏共享

数据资源作为各单位核心信息基础资源，由于机构改革前各单位数据资源分布相对孤立，数据标准不统一，数据资源整合共享难度较大，主要是存在以下问题：一是各单位的业务模式、数据结构、数据质量差异较大，数据整合处理关联难度较大；二是各单位数据资源分散，数据资源在各单位中存储与网络传输现状各异，无法直接进行数据融合处理；三是数据资源在各个单位的共享服务能力不强，缺乏高效稳定统一的内外部数据交换与服务手段；四是缺乏统一的数据资源中心，全局性数据分析能力尚未构建，数据分析挖掘仍然支撑各单位业务，数据共治能力弱，如果仍按照条线化的数据资源管理现状，短期内无法构成有效的数据资源支撑。

2.3 应用架构、系统软件种类繁多，整合难度较大，部门间业务融合度低

各单位业务应用系统架构有的采用B/S 架构，有的采用C/S 架构，甚至存在在不同单位的相似业务类型应用架构也是存在较大区别，且由于时间和历史的原因，应用软件开发语言也存在多样性的问题，相互之间可读性较差，支撑业务应用所采用的操作系统、中间件、数据库等其他核心系统软件品牌版本差异较大。因此对于应用系统整合层面，将会面临各单位现有应用系统数量较多、架构复杂多样、部署位置分散、用户层级不清、系统软件差异，难以快速实现业务应用的协同整合，无法通过信息化技术形成对新机构职能的有效支撑。

3 政务信息化基础资源整合目标方向

基于上述现状分析，为了做好新机构信息化支撑保障，更好的服务于新机构的业务职能，必须从三个层面规划实施信息化基础资源整合工作：即物理基础设施资源集中管控、政务数据资源共享利用和业务应用系统重构再造，全力打造新机构的信息化基础资源平台，支撑新机构的信息化建设向“物理资源科学利用、数据资源共享融合、业务应用协同联动”的方向发展。

3.1 物理基础设施集中管控

通过物理基础设施资源的集中建设为新机构提供更加集中、集约的物理基础设施服务，形成跨单位、跨区域的物理资源管理。通过统一的资源管理平台，实现不同物理位置的虚拟化资源，物理资源，存储资源，提供统一监控，统一业务服务门户，实现业务资源的自助申请以及自动发放。通过统一物理基础资源建设带可以精简合并前各单位的物理资源，提高资源复用率，避免传统信息化烟囱式发展，资源利用率低的现状，并且可以降低运维成本，统一资源管理，统一的运维管理平台，降低维护成本。灵活应对业务和技术需要，缩短业务上线周期，积极运用云计算技术，实现对基础设施资源的合理规划，按需部署，降低规划难度，规避投资风险，便利的扩减容机制，实现资源的动态调整以匹配业务的变化，避免传统物理硬件设备单点故障的问题，有效降低设备故障率，确保核心业务系统的连续性。

3.2 政务数据资源共享利用

为支撑机构改革后新部门的信息化统一管理体系的建设，响应推进国家政务信息系统整合共享的要求，要依托大数据技术构建统一的政务大数据资源平台，实现各单位数据的归集、整合处理、共享共治以及统一的数据服务。破除数据烟囱和数据孤岛现象，打通数据壁垒，形成覆盖新机构各业务单位、统筹利用、统一接入的数据资源平台；充分利用大数据分析能力，提高对监管对象和服务对象的感知、预测、防范能力。构建统一的数据标准体系，通过数据的整合处理，实现一数一源，保证数据的唯一性，实现数据的对内各业务单位、对外其他部委的共享，大力推进大数据技术支撑业务决策分析，实现精准监管，高效服务，推进简政放权、放管结合、促进政府服务质量纵深化发展。

3.3 业务应用系统整合重构

在各单位现有业务应用基础上重构再造符合新机构业务职能的政务协同业务应用体系，运用统一的云计算和大数据技术，为各业务职能部门提供公共的业务应用支撑能力，确立统一的信息系统架构规范，为现有的应用系统提供模块化、智能化的通用业务服务，实现各个业务应用系统的有效整合。同时可以通过政务信息化基础资源整合打造统一规范的软件基础设施层，为面向“池化”、“全分布式化”、“全自动化”的云化业务场景构建数字化业务的整合支撑平台，采用应用生命周管理，为应用系统提供一个简单易用、高效稳定的资源调度管理平台，为多场景多应用提供数据中心资源共享，按需自动分配资源调度给应用系统，支撑业务应用的资源的灵活使用，最大限度保证资源与应用系统的动态匹配。

4 政务信息化基础资源整合实现路径方法

4.1 物理资源整合

物理资源整合主要是处理“零、散、乱”的问题，要通过整合实现各单位物资源的有效利用和统一管理的建设目标，因此整合路径方法主要按照“摸清底数，明确需求，规划设计，分步实施”思路开展具体的实施工作，一是摸清底数。要摸清各单位物理资源底数情况，主要包含各类软硬件设备的基本信息、部署位置、机房配置、云平台建设、网络链路基础设施、安全等保体系、运维管理体系等方面的情况，收集和整理各单位物理资源运行数据，掌握各单位的业务应用在不同业务时间段对物理资源的消耗情况，充分了解物理资源运行状态；二是明确需求。结合各单位物理资源的底数情况，按照新机构的信息化定位和发展目标，结合国家有关政策法规，制定物理资源整合范围、目标，并明确整合后的所要达到的效果，为资源整合提供指导性方向；三是规划设计。根据需求情况，依据国家有关资源整合的政策文件，对当前资源整合进行规划设计，主要包含新机构网络拓扑的重新设计，物理资源的合理调配，机房网络的互联互通、整合平台技术的统一选取、安全等保体系的重新定义以及运维管理体系统一整合；四是分步实施。物理资源整合势必会对现有业务应用产生影响，因此在推进实施过程中要充分考虑业务应用的重要程度，分类、分批、分时间段推进物理资源整合实施工作，依据实际情况制定具有可操作性的实施计划，明确细化操作步骤，制定应急回退方案，按计划、分步骤地推进相关工作，既要尽量减少对前端业务的影响，又要保证资源整合工作能够持续有效推进。

4.2 数据资源整合

推进政务数据资源整合共享工作要与机构改革同步进行，建立配套政务数据整合共享方案，依据各单位机构改革推进计划，按照“一个原则、四个阶段”的标准开展相关工作，“一个原则”就是在进行政务资源整合期间，要保持原各部门的业务系统正常运行，不能因进行机构改革期间的资源整合工作，导致业务系统中断。“四个阶段”依次是：第一阶段的主要工作是“梳理各方数据资源、建立资源目录体系”，梳理数据资源是后期资源整合共享的一项基础性工作，主要包含业务梳理、数据梳理和关系梳理三个方面，具体就是梳理业务情况、系统情况，数据类型、数据存量、数据结构、存储方式等，同时要弄清业务与数据之间、业务与业务之间、数据与数据之间的关联关系，并依据梳理结果，结合新机构业务需求，按照信息资源目录体系进行目录梳理，建立新机构信息资源目录体系，采用信息资源目录动态管理和版本控制技术，构建信息资源目录数据库，用于指导和规范信息资源库建设；第二阶段的主要工作是“统一各类数据标准、建立相关制度规范”，这是政务数据资源整合一项重要的基础性工作，基于各部门基础数据资源情况，通过建立统一的元数据标准、数据采集标准、业务数据标准、数据质量标准、数据共享交换标准等相关标准，同时配套建立规范的数据采集更新制度、数据质量校核制度、问题数据处理制度、数据运维管理制度、数据共享交换制度等相关制度，解决各部门存在的数据标准不统一、配套制度不完善的现实性问题，为后期各部门数据整合共享奠定技术基础；第三个阶段的主要工作是“归集整合各方数据、构建基础数据资源”，按照统一的数据标准制度，归集各部门的数据资源，并以数据对象为核心，对相关数据进行清洗、编码、加工、整合、关联，并对不同来源数据、不同类型、不同方式的数据进行数据治理，形成可支撑新机构业务职能的主题域数据、专题分析数据、共享服务数据和公众服务数据等基础数据资源库；第四个阶段主要工作是“搭建基础数据平台，强化数据服务能力”，政务数据资源整合不仅涉及基础数据资源整合，而且还涉及对各部门基础数据平台整合利用，因此必须搭建统一的基础数据平台，用以支撑上层应用，具备数据采集、数据处理、数据管理、数据治理、数据安全审计、大数据分析利用、数据可视化等基本功能，并识别不同的数据使用角色，结合不同业务需求，利用人工智能技术，实现数据的通用服务和定制化服务，数据服务方式和服务内容智能化选择调用，进一步强化新机构的数据服务能力。

4.3 应用系统整合

应用系统不仅是推进落实机构改革的成果的重要载体，而且也是面向用户的直接对象，因此在对应用系统进行整合时，要坚持以用户为核心，加强统筹规划、完善顶层设计、科学稳妥推进，紧密围绕落实《政务信息系统整合共享实施方案》有关要求，整合现有业务应用平台，构建深度应用、互联互通、上下联动、协同共治的“大系统”平台。整合建设的实施路径应遵循“紧扣职能、需求先导；统一标准、共享协同；统筹规划、尊重差异；急用先行、注重实效”的原则开展：

（1）紧扣职能、需求先导。应用系统整合要严格依据新机构的职能定位，要以整合原有职能体系和业务流程为突破口，以支撑新机构各项业务开展、提高新机构的行政效率和公共服务能力为目标，形成信息化应用系统整合的需求导向，从而明确信息化整合方向、内容和方式，确定符合实际情况的整合进度，确保应用系统整合工作能够科学有效开展；

（2）统一标准、共享协同。应用系统整合要重视标准体系建设，要树立“标准先行”的建设理念，以统一业务流程为目标，建立统一的应用标准、数据标准和服务标准，使新机构的业务应用能够真正达到上下一体、协同治理的建设目标，同时也要实现应用资源的互联互通和共享协同，打破现有的信息孤岛，实现信息资源的集约化使用，提高业务应用对新机构职能的支撑作用；

（3）统筹规划、尊重差异。要做好新机构应用系统整合的统筹规划工作，既要通过应用系统整合推进 “全国一盘棋”的信息化建设目标，做好应用系统整合的顶层设计，明确技术路线和整合实施进度安排，确保技术上的可行性和可操作性，同时也要尊重差异，融合各级部门的个性化应用需求，可以采用统一标准化数据接口和应用接口的方式，以分级开发和统一协调的建设模式，既实现了“大系统”的整合建设目标，又充分发挥各地的积极性，才能保证应用整合的各项工作能够真正落实到位；

（4）急用先行、注重实效。应用系统整合时要以业务应用实际需求为导向，在实施策略上进行分级分解，区分轻重缓急，以实用性和紧迫性为原则，优先整合能够对新机构职能工作产生较大促进作用和支撑效果的应用系统，解决新机构的当务之急，同时也能充分发挥和展示了新机构应用系统成效，为后续业务应用的整合产生积极的示范效应和推动作用。

5 需要处理好几个关系

在实际建设过程中，要充分考虑机构改革期间各单位的实际情况，以促进政务信息化基础资源整合落地实施和保障现有业务的连续性为目标，必需处理好以下五个方面的关系：

（1）先进性与实用性。在进行政务信息化基础资源整合时必须兼顾近期与长远的利益，立足现在又面向未来。因此，既要考虑技术实用性，采用现有的成熟技术，又要考虑技术的先进性和可扩展性，以及各单位信息化基础的差异性，持续稳妥推进政务信息化基础资源整合，确保已有的建设成果能持续发挥作用；

（2） 高可靠性与高性能。必须确保整合后各信息化基础资源平台的高可靠性，确保在平台上运行的各类政务应用的稳定性和高效性，而且整合后的政务信息化基础资源平台还将面向对社会公众提供各类服务，运行于平台之上的各类应用的性能很大程度受到平台本身性能的影响，因此整合后信息化基础资源平台的高性能对政务应用的用户体验至关重要，需采用科学、精简、高性能的资源管理与服务提供技术，并同时兼顾整个系统冗余能力，确保平台的高可靠性；

（3）标准化、规范化与已有系统迁移。政务信息化基础资源整合过程中要依据原各单位各自技术体系、系统架构、数据结构、软硬件类型，制定符合新部门技术发展方向的整合标准规范，并注意与国家标准的统一，并对现有应用系统要科学分析和评估，按照需求和业务的重要程度分阶段逐步整合迁移，一方面使得新的信息化基础资源平台充分利用既有政务应用资源，另一方面迁移和新建的政务应用能够充分利用新的信息化基础资源平台的集约建设资源以及大数据、云计算等先进技术为上层业务应用提供的差异化和个性化服务；

（4）安全性与灵活性。整合后的信息化基础资源平台主要负责支撑各单位政务应用的运行，因此平台的安全性影响到所有用户政务应用的安全性，必须确保平台能够通过快捷便利的技术手段为各类业务提供不同类别、不同级别的安全服务，同时必须确保各单位能够方便灵活的调用各类应用资源；

（5）技术体系与管理运行。新机构的政务信息化基础资源技术体系与原各单位的情况都不完全一样，因此不仅要以新的技术体系支撑原各单位的基础支撑环境、数据中心和应用系统的正常运行，而且还需建立与之匹配的管理体制机制，确保新机构的信息化基础资源技术体系建设完成后的能够实现高效运行与创新管理。

6 结束语

国家机构改革中涉及的政务信息化基础资源整合工作是一项复杂且漫长的工作，要有效推进相关工作必须紧扣信息化实际情况，从技术层面和实施策略两个方面进行综合考虑，制定科学合理可行工作计划。在技术层面要分三个阶段开展相关工作：第一阶段实现物理基础资源的集中建设，为数据融合、业务应用整合提供坚实、可靠的平台服务支撑；第二阶段加强数据和应用整合建设，一方面做好数据融合治理工程建设，构建统一的数据标准，建设统一的数据资源中心，支撑业务的有效开展，另一方面着力于业务应用系统整合建设，统一应用系统开发标准，建设新机构的共享业务服务中心，支撑业务的快速开发；第三阶段以拓展深化新机构的整体建设为重点，在基础资源利用、数据融合治理、业务联网协同等方面取得突破，全面提升新机构的政务信息化水平。在实施策略上要遵循以下三点：一是由大到小，做好实施整体规划和顶层设计，实施操作从简单易行的方面着手；二是从简到繁，从简单的业务流程开始整合，逐步向复杂业务流程过渡；三是自内向外，先从整合本部门政务信息化基础资源开始，再向跨部门政务信息化基础资源协同整合推进。