国土空间规划功能定位与实施分析

周凌俊

济南市人防建筑设计研究院有限责任公司 山东济南 250000

科学合理的国土空间规划，不仅可以优化国土空间开发保护格局，实施国土空间用途管制，在提高土地综合整治和生态保护修复等方面也有重要作用，是建设美丽宜居家园的一种空间治理手段。而规划功能定位是对整个规划的性质、基调和落脚点的明确，是开展规划编制和实施的前提与基础，因此要确保国土空间规划作用的发挥，在规划过程准确把握功能定位至关重要。

1 国土空间规划功能定位

1.1 整体定位

国土空间规划是针对国土资源的开发利用、保护和治理等活动开展的总体部署，旨在通过对国土资源规划实现有效治理，以确保国土空间规划与社会发展、保护环境等各方面的协调发展。战略性和基础性是国土空间整体规划功能定位的主要体现特征，其内容涉及国土空间开发利用、生态保护和治理策略，在相关活动发起中起着重要的指导和监督作用[1]。

1.2 规划功能

规划的主要功能就是推动功能区域制度构建，建立完善功能区域制度，保障国土资源开发过程中的约束性和战略性，确保规划在实际开发工作中的实效性。通过科学规划对人口、城市布局及土地利用等更加有效地统筹管理，促使不同空间作用得以更加全面发挥。

1.3 主要规划与整治规划

国土空间规划不仅要保证主要资源的应用和保护，而且要在现阶段空间规划中充分体现出实际效果。土地整治规划是国土空间规划的重要组成部分，是进行国土空间综合整治的重要手段，其规划的目的在于提高国土资源利用效率及效益。在土地整治规划过程中，通过对各种整治活动及建设进行统筹安排，构建起科学合理的乡镇级、市县级、省级及国家规划体系[2]。

2 新时期国土空间规划存在的主要问题

2.1 多数规划职能分工不明晰

第一，空间规划长期以来没有得到统一的指导。在国家和地方各级，三种主要的规划模式正在逐步形成，即房屋建筑部门的城市系统计划、自然资源部的土地使用计划以及发展和改革部门的关键功能区计划。不同行业的规划重点不同，准备工作也不同，都具有法律效力和行政职能，因此，各行业的规划职能缺乏一定的系统性；第二，我国缺乏各级土地规划的综合管理，缺乏各级职能部门之间的合作。各部门依据部门行业规划进行管理，造成行政效率低下，因此急需对国土空间进行统一的规划编制和管理，明确国土空间职能划分，提高行政管理质量和效率。

2.2 国土空间规划方式不完善

只有建立在对土地资源进行“双评估”“双评价”基础上的国土空间总体规划和资源分配，才能保证土地资源的公平合理使用。但在实际的工作中，存在着对于国土空间规划重视不够，很多地区有违法占地现象，这往往会加剧社会矛盾，增加社会的不安定因素[3]。

3 规划的良好保障以及具体实施情况

3.1 促进国土开发保护的重要举措

国土规划相关政策的保障以及相关制度的落实与执行往往具备一定的统一性、针对性和可实施性。我国的国土规划纲要在体制创新方面进行全面的提高和完善，同时还要完善相关土地等资源的开发利用以及所需要监督管理保护的相关制度，对于相关产业的投资政策不断予以完善和强化。耕地面积的补偿要具备一定的合理性，同时还要对相关的农业发展以及生态保护的投入力度给予足够的重视。

3.2 强调整体功能差异化，促进区域性经济发展

主体功能区域性的规划逐渐推进了城镇、县级、乡村等行政单位的主体功能划分定位，并提高了相应的控制开发强度，运用财政投资、产业发展、农业人口数量、环境环保等相关政策予以一定的实施发展，从而能够有效建立区域利益协调共存发展的良好体系[4]。

3.3 紧追更高一级别的土地规划指导方针

全国最高级别的土地利用规划主要采用的是指标模式管理控制、长久的基本农田划分制定以及建设用地的合理管控等方式方法进行有效的实施。因为提出了良好的管控目标、具体的落实情况、具体的监管实施手段，因此被称为最可行的规划策略方针，能够确保将土地的管理制度发挥出应有的作用和意义。

3.4 对重大工程以及重点开发项目进行细致化统筹安排

对土地相关的整治规划任务采取有效分解的方式方法，将具体实施的手段重点改变成重大项目或者重点项目的整体谋划以及部署，使土地整治能够发挥出最大的效益和作用，同时也是促进相关土地整治工作开展的重要保障，促使我国的土地资源利用发展可以走上可持续发展的道路。

3.5 资源势差驱动

所谓的资源势差驱动，是指资源在不同空间下使用时，受到供需等因素的影响，使其出现显著的差异。在这一差异的带动下，为区域经济的发展提供了重要帮助。科学的资源流动，可以使这一功能体现出最大的价值，有效推动区域经济的发展，使得有限资源发挥出最大的作用[5]。

3.6 空间格局的优化

对空间格局进行优化时，包括以下内容：（1）从整体角度出发，加强对资源流动的分析力度，寻找出其中存在的优势，从而解决城市及乡村发展中存在的弊端；（2）在城市方面，加强对废弃物的处理，降低废物排放量，提升对环境的保护；（3）在乡村方面，应严格遵守相关规定，加强对生态、耕地等资源的保护力度，防止不法行为的出现；（4）在城市与农村地区，加强街道建设力度，形成完善的街道网络，为整个区域的发展奠定良好基础。

4 结语

综上所述，只有通过不断进行相应制度的改革创新，逐渐形成统一的国土规划局面，才能实现各大主体功能，从而有效建立层次分明、功能清晰、各个部门之间形成统一的空间规划制度体系。这对于整个的国土空间开发保护具有良好的促进作用，并且有助于不断完善相关自然监督管理规范制度，实现国家所有国土规划用途管理中统一化的管理模式。