论房屋征收补偿协议要式化的困境与出路

吕建华

胶州市房产服务中心 山东胶州 266300

2011 年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称:《条例》）第25 条规定了国有土地上房屋征收补偿协议（以下简称:补偿协议），试图通过提高被征收人在征收过程中的参与度，尽可能地避免征收人与被征收人之间的矛盾和纠纷。然而，当前实践中征收人与被征收人无法达成补偿协议、对已达成的补偿协议的效力产生争议以及违法约定补偿协议等现象屡见不鲜。①梳理相关文献可以发现，我国学者多从当事人如何提起诉讼、法院如何进行司法审查等角度研究补偿协议纠纷的司法解决路径。

1 城市房屋征收补偿的相关概述

对于城市房屋征收补偿，主要是指国家考虑到公共利益需求，依照相关法定权限，把公民、集体的房屋及土地使用权收归国有，同时给予权益人相应补偿的行为。城市房屋征收补偿是整个城市房屋征收活动的关键，其包含了依照法定条件及程序、征收目的是公共利益、实现公平补偿等三个要素。在房屋征收补偿中，必须做到合理补偿，要从承担义务的公平性及权利义务对等为出发点，虽然被征收人有义务在社会公共利益面前牺牲个人利益，但是社会需要对被征收人在此过程中产生的损失进行公平、合理的补偿，不能由被征收人一方承担。同时为了确保房屋征收补偿的有效性，征收补偿应该以恢复被征收人之前生产生活状态为主要目标，以此降低房屋征收行为对被征收人带来的影响[1]。

2 补偿协议及其签约行为的法律属性

“法律规则不同于物理学的规则，没有划定界限分明的科目和重点的范围。困难在于划定界线，而法律总是要划分界线。”④明确补偿协议及其签约行为的法律属性是本文展开论述的第一步。学界关于补偿协议法律属性的探讨主要存在“民事契约说”与“行政契约说”两种观点。前者认为，征收人与被征收人在补偿问题上类似于平等的民事主体，补偿协议是在平等协商的基础上达成的，应属于民事契约。⑤多数学者支持后一观点，认为从协议主体的法律地位、订立协议的目的、协议不履行的纠纷解决机制等内容看，补偿协议应作为行政契约。⑥2014 年修订后的我国《行政诉讼法》第12 条关于行政诉讼受案的范围新增了“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”纠纷。由此可见，立法机关与多数学者观点认为补偿协议的性质为行政契约，即行政主体为了实现行政目的或公共利益目的，与另一方当事人就行政上的权利义务互为意思表示并达成合意的法律行为。⑦据此，征收人进行补偿协议签约是其与被征收人缔结行政契约的行政行为，我国的相关行政法律规范对该行政行为规定了特定的形式，是一种要式行政行为[2]。

3 征地补偿义务主体制度存在的困境与问题分析

3.1 征地补偿的义务主体及权益界定不清

现阶段我国《宪法修正案》《土地管理法》《土地管理法实施条例》等，并未对土地征收行政主体、用地主体进行明确划分，也没有规定应由谁来承担土地的补偿义务。但实际上我国征收土地的经济补偿、其他补偿，主要秉持着“受益人负担”机制，由实际用地主体支付相应的土地征收补偿款、被征收主体的安置费用等。这一做法看似合情合理，但实际在开展过程中遇到的阻碍非常大，多数用地主体往往难以支付高额的征地补偿费，而是由政府进行先行垫付。但土地使用主体却认为，依据《城市房地产管理法》的相关规定，国家政府对用地使用权的分配与划拨，属于行政方面的无偿行为，只有在特殊情况下才需要缴纳补偿、安置费用，而且政府出让或划拨给用地单位的土地，通常指的是政府、用地单位之间的合同签订，本质上与土地集体征收不存在关联。

3.2 听证程序设置不健全

在当前的房屋征收项目中，听证程序还存在一定不足，这与相关法律不完善有很大关联。在现有法律标准中，关于听证程序的规定相对比较简单，虽然对听证程序进行了明确设置，但是又存在各种限制条件，如征收户数较多，这就导致在实践中，听证程序范围十分狭窄，相关部门可以结合实际情况来判断是否听证。在现有法律制度中提出，“多数被征收人认为补偿方案不合理，政府部门就可以组织听证会”，但是这里的“多数被征收人”具体是多少并不明确，如何确定被征收人及听证代表也不明确，在这种情况下，很难实际开展听证会。在实践中，听证会逐渐变成城市房屋征收中的一个“过场”，即便是汇总了听证会意见，相关部门也是简单的应对，对于实质性问题，依然由相关部门单方面决定，这种情况必然会加大行政成本，同时也导致听证程序丧失了其原本意义。

3.3 出现征收补偿决定“反客为主”的现象

政府作为征收的负责主体，是整个征收补偿过程中的利益分配者，而在无法达成补偿协议时由其决定征收人与被征收人之间的利益关系，这种“既当运动员，又当裁判员”的做法，难以保证征收补偿的公正性。在实践中，由于“搭便车”情形在征收补偿领域的不断发生，即通过“报请→作出决定→公告”的征收补偿决定程序，成为征收人贪图方便的选择，使征收人就补偿协议与被征收人进行协商的积极性降低，出现征收补偿决定“反客为主”的现象[3]。

4 结语

新时期下，随着城市房屋征收的常态化、扩大化，其补偿问题也越来越突出，甚至是政府与民众之间的矛盾也变得更大，影响到社会和谐发展。就目前而言，在城市房屋征收补偿制度上，还存在一些问题，这些问题不仅影响到城市房屋征收活动的顺利开展，同时也在极大程度上影响到社会主义民主法治目标的实现。