《连云港市滨海湿地保护条例》实施成效问题与对策

张永忠,王 圳,丛日杰,刘景荣

(连云港市林业技术指导站,江苏 连云港 222001)

1 引言

近年来，因沿海开发等因素，滨海湿地面积呈逐步减少、生态质量逐步降低、生态功能逐步减弱的不良趋势，未注重湿地的保护，导致湿地面积越来越少，特别是湿地保护法规制度建设滞后，严重制约了湿地保护管理工作的有效开展。为此，连云港市人大常委会把《连云港市滨海湿地保护条例》(以下简称《条例》)列入了2017年立法计划，江苏省第十二届人民代表大会常务委员会全票通过了《条例》，并在2018年3月1日期开始实施。这一《条例》是我国第一个关于滨海湿地保护的地方性法规，其出台与实施表明了该地区湿地保护工作进入正轨，逐渐朝着法制化、规范化路径发展。

2 《条例》实施成效

2.1 湿地保护意识明显提升

各级相关职能部门在每年“世界湿地日”“爱鸟周”“国际生物多样性日”等活动期间，分别在市民广场、公园、学校等通过发放倡议书、宣传折页，悬挂宣传条幅、播放专题宣传片等形式开展《条例》和湿地科普知识宣传，提高了社会公众对法规的知晓率，提高了市民依法保护湿地的意识，也为法规执行营造了良好的社会氛围。

2.2 湿地保护体系建设和组织领导明显加强

《条例》颁布后，为进一步加强对滨海湿地保护工作的组织领导，连云港市人民政府于2018年10月30日成立了连云港市滨海湿地保护委员会和滨海湿地保护专家委员会，灌云县人民政府和连云区人民政府也分别成立了滨海湿地保护委员会。经机构编制部门批准，市及有关县区林业站增挂了“湿地保护站”牌子，承担湿地监测、管理等职能。同时，市、县区政府每年都把湿地保护工作列入考核指标，有力地推动了湿地保护工作的开展。

2.3 湿地保护工程建设力度明显加大

开展省级重要湿地认证。对省林业局建议拟列入省级重要湿地的连云港沿海湿地(灌云县新沂河入海口)、东海西双湖国家湿地公园(试点)、灌南硕项湖省级湿地公园、连云港临洪河口省级湿地公园等4个地块湿地认定为省级重要湿地，总面积为7414.07 hm2，其中湿地面积7031.78 hm2。开展湿地公园建设。按照《连云港临洪河口省级湿地公园总体规划》的要求，市水利局完成了生态游步道的建设，可供专业技术人员开展湿地监测和游客游览观光，开展湿地恢复整治工程建设800 hm2；连云区开展退渔还湿工程100 hm2。开展湿地保护区建设。2017～2019年在滨海湿地新建了灌云开山岛湿地保护小区、赣榆宋庄滨海湿地保护小区和赣榆石桥滨海湿地保护小区等3个，面积10400.14 hm2。截至2019年底，全市滨海湿地受保护面积57262.28 hm2，占滨海自然湿地面积104744.5 hm2的54.7%。同时，对已批建的湿地保护小区及时进行确界立碑工作，每个保护小区设置界碑、界桩和标牌等，进一步规范了保护小区的建设。开展湿地修复和环境整治。

2.4 湿地鸟类资源明显增加

目前，候鸟迁徙在我国主要有三条路线，连云港市是主要途径质地，尤其是滨海湿地是亚洲东部候鸟迁徙必经之路，地理位置尤为独特。《条例》实施以来，各级林业部门、鸟类保护自愿者，加强湿地巡护和执法，鸟类栖息地得到了有效保护。通过运用无人机、红外感应相机等设备对迁徙鸟类的防治动态监测，连云港滨海湿地共记录到43种水鸟。“勺嘴鹬在中国”调查数据显示，仅2019年5月份就在青口河口、兴庄河口、临洪河口记录到水鸟40种超10万余只，水鸟种群以鸻鹬类为主，其中半蹼鹬数量达2.4万只，超过全球半蹼鹬种群数量的80%。连云港滨海湿地共记录到12种被IUCN濒危物种红皮书列为国际受胁物种的水鸟，22种水鸟数量超过该鸟种群东亚-澳大利西亚鸟类迁飞路线数量的1%，达到国际重要湿地标准。

3 存在问题

3.1 沿海开发导致湿地面积减少

自2008年沿海大开发以来，连云港滨海湿地共开发利用14267.8 hm2，随着连云新城、徐圩新区、赣榆新城、柘汪临港产业区、灌云临港开发区的建设，原来适合鸟类及其它野生动物繁殖的大面积滩涂、人工湿地等栖息场所逐渐消失，现在鸟类栖息多集中到了几个重要的河口湿地。

3.2 破坏湿地资源现象时有发生

大肆对渔业资源进行破坏，滥杀野生动物，尤其是猎捕野鸭、采挖野生植物的行为屡见不鲜，导致各种生物失去了多样性特征；灌云县埓子口河口湿地有较大面积的海水养殖区域，赣榆柘汪、青口河口、临洪河口等大米草发生泛滥；不少入海口河口湿地上游因农业生产大量使用化肥、农药等流入湿地造成残留污染等，湿地生态系统遭到不同程度的破坏。

3.3 湿地保护管理能力薄弱

地方政府将湿地保护工作经费列入政府财政预算甚少；对已建的海洋类型保护区和湿地保护小区等，缺乏有效的管护措施；市级及各相关县区湿地保护机构均不健全，没有独立的湿地保护机构。同时，执法队伍力量薄弱，执法不到位。

3.4 管理体制不顺畅

《条例》规定，林业主管部门是湿地保护的主管部门，但却没有对湿地资源的管理权。市政府和有的县区政府虽然也成立了湿地保护管理机构，但因湿地资源按权属、部门分割管理的现实问题，使部门之间的管理矛盾较为突出，如湿地执法不统一，对湿地环境监测、污染监测等信息的共享交流不够畅通，环境评价体系不健全等等。

4 对策

4.1 加强对滨海湿地保护管理的组织领导

根据《条例》有关规定，市、县(区)人民政府对本行政区域内的滨海湿地保护负总责。自然资源和规划部门(原林业)应积极协调与组织，滨海湿地保护委员会应做好自身本职工作。同时，要建立健全市县级湿地保护管理专门机构，并设置相关管理及技术人员，积极履行自身职责。

4.2 进一步加大湿地保护宣传力度

高度重视《条例》的学习宣传工作，充分利用电视、网络、报刊等媒体，借助“爱鸟周”“世界湿地日”等重大节日，对《条例》及湿地保护知识进行广泛宣传，提高公众的法制意识。组织趣味性、系统专业的培训活动，强化专业人员管理技能。

4.3 加强湿地名录认定和管理

圈定重要湿地划分区域及面积，对区域内的重要湿地相关信息进行细致核查，重点核查重要湿地所在地、面积、范围及所管辖部门等。同时，要加强对省级重要湿地的管理，科学设置保护界标。

4.4 加大滨海湿地保护力度

在临洪湿地建立市级湿地监测站，开展沿海湿地资源、气象、水文、水质等监测工作。进一步完善湿地保护小区设施建设，及时采取保护和修复措施。建议 “十四五”期间，在滨海湿地新建省级滨海湿地公园1个、市级湿地公园2个。沿海县区要加大植被恢复力度，大力推广苦楝、白榆等耐盐碱树种。加大赣榆、灌云、徐圩临港产业区和连云新城道路及企业的绿化力度。及时纠正在湿地违规种植和养殖行为，退渔、退耕还湿，为鸟类迁徙中转、留鸟生息繁衍等提供良好的生态环境。