动物防疫条件审查监管的理性反思与完善路径

林志刚，郭晓峰，王彩峰

（1.涿鹿县农业农村局河北张家口 075699；2.张家口市宣化区动物卫生监督监督所河北张家口 075100）

动物防疫条件审查是《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）设定的行政许可，《动物防疫法》第十九条规定了各类场所应当具备的动物防疫条件，第二十条规定了应当办理动物防疫条件合格证和接受监督的场所。第七十七条规定了相应法律后果。《动物防疫条件审查办法》（农业部令2010 年第7 号）（以下简称《办法》）对各类场所的动物防疫条件进行了细化，对法律后果也进行了相应补充。动物卫生监督机构负责该项行政许可的监督检查。随着社会经济的飞速发展，动物防疫条件审查、监管开始出现新的问题，如与其他法律规范的配套如何合理衔接，行政监管如何有效实施等问题，导致在执法实践中或难以纠正违法状态，或非出于自身原因导致相对人取得许可后又不符合动物防疫条件，甚至动物防疫条件监管的对象都难以确定。凡此种种，都急需在法制层面予以解决，以适应社会和畜牧业的快速发展。笔者就此做一简要论述。

1 动物防疫条件审查监管的理性反思

1.1 行政许可层面

1.1.1 《动物防疫法》《办法》与其它法律法规衔接不畅《办法》规定了各类场所的位置与居民生活区、生活饮用水源地、学校、医院等公共场所距离的具体标准，但与其他法律法规不能有效衔接。如城乡规划法没有将动物防疫法规定的动物防疫条件作为必须考虑的因素，或未将《办法》规定的标准作为考量标准，很多养殖场兴建时取得了《动物防疫条件合格证》，但规划部门在不满足动物防疫条件规定的距离内批建居民建筑或其他建筑屡有发生，造成兴建时符合动物防疫条件，若干年后不符合动物防疫条件的情形。如张家口市某禽业公司系上世纪八十年代兴建的养禽场，兴建并在很长一段时间都符合动物防疫条件，但之后其周边不断兴建居民建筑和工业厂房，导致其不符合现行《办法》的要求，涿鹿县某养猪场甚至出现居民小区与养殖场隔墙而建的局面，造成动物防疫风险扩大和居民上访等不安定因素，为后续监管带来了困扰。

1.1.2 《动物防疫条件合格证》的记载项目和内容亟待规范《动物防疫法》第十九条规定“动物饲养场（养殖小区）和隔离场所，动物屠宰加工场所，以及动物和动物产品无害化处理场所，应当符合下列动物防疫条件：……”，可见，动物防疫条件的规范主体应该是动物饲养场（养殖小区）和隔离场所，动物屠宰加工场所，以及动物和动物产品无害化处理场所，比如涿鹿县Y 禽业有限公司（营业执照记载的住所为河北省涿鹿县涿鹿镇轩辕路，法人代表为张三，旗下有三家动物饲养场，地址分别在该县A 村、B 村和怀来县C 村，经营范围均是鸡饲养），办理动物防疫条件合格证的现行做法是：位于涿鹿县A 村的养殖场办理《动物防疫条件合格证》，其《动物防疫条件合格证》记载内容为：单位名称：涿鹿县Y 禽业有限责任公司，单位地址是营业执照登记的住所河北省涿鹿县涿鹿镇轩辕路（无法体现养殖场位于涿鹿县A 村的事实），法人代表为张三，经营范围为鸡饲养；位于涿鹿县B 村的养殖场办理《动物防疫条件合格证》时审批人员则可能感到困惑，因为地址如果与营业执照一致，则与位于A 村养殖场证照信息完全相同，其位于涿鹿县B 村的事实无法体现。位于怀来县C 村的养殖场需要到怀来县的审批部门申请，可能令审批人员更加尴尬，因为如果都要与营业执照一一对应，则体现不出怀来县行政审批局的管辖权，再如涿鹿县H 养殖专业合作社（营业执照记载的住所为河北省涿鹿镇A 村，法人代表为李四，其中有五个成员拥有动物饲养场，分别位于涿鹿镇A 村、B村、C 村、D 村和武家沟镇E 村），办理《动物防疫条件合格证》的现行做法是：单位名称涿鹿县H 养殖专业合作社，单位地址也按照营业执照记载的内容填写，合作社各个养殖场虽只有一家通过动物防疫条件审查，但共用一个《动物防疫条件合格证》，这既不符合客观事实，也不利于行政监管。可见，现行《动物防疫条件合格证》的内容记载方式不能真实体现《动物防疫法》的规范内容和目的。

1.2 行政监管层面

1）《动物防疫法》第七十七条规定“违反本法规定，有下列行为之一的，由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处一万元以上十万元以下罚款：（一）兴办动物饲养场（养殖小区）和隔离场所，动物屠宰加工场所，以及动物和动物产品无害化处理场所，未取得动物防疫条件合格证的；……”，而对不具备改正条件，无法消除其违法影响的情形，则该条款无法实施。在执法实践中，只能是罚款，下达责令改正通知书，但行为人拒不改正的则缺乏有效行政措施，造成违法状态或违法后果无法消除。

2）《办法》第三十六条第二款“收回”的性质探讨。此处的收回是因相对人存在违法行为，《办法》为之规定了相应法律后果，因此，笔者认为收回《动物防疫条件合格证》带有制裁性质，等同于吊销许可证的行政处罚，但《动物防疫法》并没有吊销该许可的规定，根据《行政处罚法》第十二条，规章不能设定该种处罚，因此，这样规定不妥。且“收回”《动物防疫条件合格证》在执法实践中也根本无法实施，对无法收回《动物防疫条件合格证》的情形没有规定相应措施。

3）《办法》第四十条第一款“本办法所称动物饲养场、养殖小区是指《中华人民共和国畜牧法》第三十九条规定的畜禽养殖场、养殖小区。”首先，《动物防疫法》并未明确动物饲养场、养殖小区是指《畜牧法》第三十九条规定的畜禽养殖场、养殖小区，《办法》如此解释显然超越了《办法》第一条“……根据《中华人民共和国动物防疫法》，制定本办法”的规定，限缩了《动物防疫法》中动物饲养场、养殖小区的适用范围，其次，《畜牧法》第三十九条第一款第三项规定“具备法律、行政法规和国务院畜牧兽医行政主管部门规定的防疫条件”《办法》有用概念解释概念的嫌疑。在执法实践中，对应当办理《动物防疫条件合格证》的动物饲养场、养殖小区往往难以认定，很多兄弟单位都是按照《畜牧法》第三十九条第三款规定的备案标准去界定，显然于法无据，也不合理地缩小了监管范围。

2 动物防疫条件审查监管的完善路径

2.1 与其他法律规范的再衔接问题

笔者认为《动物防疫法》《办法》的规定应与相关法律规范配套衔接，比如城乡规划或土地管理法律规范应与《动物防疫法》相互衔接，规定一致。避免出现相对人取得许可后，非因自身原因导致其场所又不符合《办法》或其他相关规定。

2.2.违反动物防疫条件违法行为的法律后果的再设计问题

兴办动物饲养场（养殖小区）和隔离场所，动物屠宰加工场所，以及动物和动物产品无害化处理场所，未取得《动物防疫条件合格证》的情形，可以考虑设计责令停止违法行为的行政强制措施，便于违法行为的及时有效纠正。

对取得《动物防疫条件合格证》后因未经审查擅自变更布局、设施设备和制度等原因导致其不符合动物防疫条件的，《动物防疫法》应当设定吊销《动物防疫条件合格证》的行政处罚措施，而“收回《动物防疫条件合格证》”的做法应予取消。

2.3 《动物防疫条件合格证》记载项目和内容的再明确问题

笔者认为《动物防疫条件合格证》记载的内容应当有场所名称（规范主体）、场所地址、负责人等信息，比如上述的涿鹿县Y 禽业有限公司，其三家养殖场的《动物防疫条件合格证》应分别载明：动物饲养场名称：涿鹿县Y 禽业有限公司涿鹿县A 村动物饲养场，动物饲养场地址：河北省涿鹿县A 村，涿鹿县Y 禽业有限公司涿鹿县B 村动物饲养场，动物饲养场地址：河北省涿鹿县B 村，涿鹿县Y禽业有限公司怀来县C 村动物饲养场，动物饲养场地址：河北省怀来县C 村。涿鹿县H 养殖专业合作社，《动物防疫条件合格证》应分别载明：动物饲养场名称：涿鹿县H 养殖专业合作社涿鹿县A村动物饲养场，动物饲养场地址：河北省涿鹿县A 村，涿鹿县H 养殖专业合作社涿鹿县B 村动物饲养场，动物饲养场地址：河北省涿鹿县B 村，……依次类推。

2.4 对《动物防疫法》规范对象的再具体问题

为便于监督管理，动物饲养场（养殖小区）、隔离场所、动物屠宰加工场所以及动物和动物产品无害化处理场所尤其是动物饲养场应予以明确。《畜牧法》与《动物防疫法》所保护的利益不同，《畜牧法》上饲养场的备案标准，不应成为《动物防疫法》规范动物防疫的主要考量因素，基于降低动物防疫风险的考虑，应该规定更加严格的监管对象界定标准。