“双循环”下的宏观调控政策取向

文/李奇霖 张德礼 编辑/孙艳芳

2008年金融危机后，逆全球化和贸易保护主义抬头，最近几年更是愈演愈烈。我国外部环境的巨变，是提出“双循环”这一发展新格局的大背景，也让“双循环”成为未来一段时间内，国内制定宏观政策的基本出发点。

“双循环”下宏观调控要考虑的因素

要预判“双循环”新格局下的宏观调控政策取向，需要考虑以下因素：

第一，需要了解以往时期外循环对我国经济的积极作用，它至少包括以下两点：一是打开了全球市场，使我国经济加速崛起。拿与出口直接相关的工业为例，2000年，我国工业增加值全球占比只有5.9%，远低于美国的24.7%和日本的17.2%；而从2001年我国正式加入WTO到2010年的短短9年里，我国工业增加值规模就超过了美国，位居世界第一。2018年，我国工业增加值全球占比接近四分之一，遥遥领先其他国家。二是融入世界市场，为我国企业创新提供了资金和动力。众所周知，创新活动高风险、高回报。而市场规模越大，企业就越容易积累创新所需的资金，也更有动力去创新，以提高市场份额。全球市场的打开，以及进口产品和技术、代工等因素，加快了我国创新步伐。哈佛大学增长实验室的数据显示，我国出口产品的复杂性指数（可作为衡量产品技术含量的指标），从2000年的全球第39名，提高到2018年的第18名。

第二，需要了解建立“双循环”格局给我国经济带来的波动及应对思路。对比外循环对我国经济增长的促进作用，笔者认为，推动内循环，至少应包括扩大内需和推动创新两方面的内容。而这一增长模式的转变并非一日之功，因此国内大循环体系的建立尚需时日；而另一方面，由于逆全球化短期难以扭转，外循环对我国经济的贡献大概率会趋势性回落。内外两股力量的综合作用，可能会使我国经济潜在增长率下滑。客观看待这一事实，无论对决策层制定宏观政策还是市场把握政策趋势，都很关键。如果违背潜在增长率下滑的事实，意图通过大规模刺激来托底经济，结果会得不偿失。

“双循环”大家谈

李扬 国家金融与发展实验室理事长

我国对国际市场的依赖程度很高。若用进出口总额作为衡量我国经济对外依存度的指标，则情况不容乐观。十余年前，我国的对外依存度曾高达60%以上。全球金融危机以来，该比例逐年下降，2019年依然在40%以上。应当清楚地认识到，就是这个GDP的40%，是需要从对外循环转型为对内循环的；有些行业的依存度高达70%、80%！需要转移和被替代的规模如此之大，绝难一蹴而就。所以，理论上我们可以说，在很多领域要用国内循环代替国际循环；但是实际操作起来，要解决很多问题。诸如成本问题、物流问题、适配性问题等等。所以，有效地建立“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的体制，是要付出努力、付出成本的。

余永定 中国社会科学院学部委员

关于“双循环”的概念，考虑到当前国内国外形势，我想强调以下几点：第一，我国应努力建立一个相对独立、完整的产业结构，确保粮食和能源安全，把我国建设成一个制造业强国。第二，我国应该进一步降低GDP增长对外部需求的依赖，这并不需要主动去降低出口，只要增加内需，比重自然会下降。第三，我国应该加速对国际贸易失衡的纠正，尤其是对美国贸易的失衡。第四，我国应该实行中性的贸易、投资政策，尽快取消退税政策中的不合理部分，尽快实现汇率的清洁浮动和对外资实施国民待遇。第五，现在我国需要把更多的资源用于提高和加强自主创新能力上，这同时要求我们对整个教育体系和科研体系进行调整。第六，留住本国资本。政府应该采取措施，支持企业向内陆转移。第七，调整我们在全球产业链中的位置和参与度。一方面，我们还应继续积极参与国际产业链的分工；另一方面，考虑到形势的变化，我们需要对自己在产业链中的位置和产业链本身进行调整，更多强调本地化，让更多的产业链环节和终端留在或靠近本国市场。

贾康 华夏新供给经济学研究院院长

现在经常被提及的“双循环”其实就是在拥抱全球化的同时，有必要在一些特别阶段强调与“扩大内需”结合。扩大内需指的是国内需求的潜力释放，它一定要得到本土供给的回应，这样才能形成一个供需循环。当前，面对外部巨大的不确定性和种种压力，我们当然要更多侧重于扩大内需的内循环，但这绝不意味着要回到闭关锁国。我们和美国、和

第三，需要考虑宏观调控该如何进行跨周期设计和调节。在今年7月30日召开的政治局会议上，首次提出了“完善宏观调控跨周期设计和调节”。这是中央根据国内外形势做出的权威和科学的定调。这次会议也明确指出，“我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识”。既然很多问题是长期的，是长期风险的积聚，那么，靠“走老路”来实现经济增长则并非理性选择。宏观调控跨周期，就意味着各类政策目标，如防风险、推动科技创新等长期目标的权重，可能会变得更高。但是如果回到刺激房地产和依靠地方债务发展经济的“老路”上，则是短视的，不宜对此抱有期待。

笔者认为，在考虑上述因素之后，“双循环”新格局下的宏观调控政策取向自然会浮出水面，包括货币和信贷政策、财政政策、产业政策。

货币和信贷政策：围绕扩大内需和推动创新，提供适宜的货币和信用环境

严格落实“房住不炒”政策

高房价对内需，尤其是对居民消费和固定资产投资中最具生产性的部分——制造业投资的负面影响显而易见。此外，长期高房价还会扩大金融行业的风险敞口。因此，在构建国内大循环过程中，房地产调控出现全局性放松的概率较低，“房住不炒”将是未来一个时期房地产调控的主基调。

金融条件是影响国内房地产市场的重要因素。信用宽松、房贷利率下行时，房地产销售一般都不错。例如，居民中长期贷款同比增量、房贷利率这两个指标，和30个大中城市的商品房销售，都有着非常强的相关性。因此，需要货币政策和信贷政策有效配合调控房地产市场。一是实行差异化的房贷利率，在满足刚需和改善性需求的同时，遏制投资和投机性购房需求。二是在首付环节，严格限制消费贷等短期贷款资金违规用作首付。三是严格规范开发商的融资，尤其是在拿地环节，股权、开发贷、非标、ABS、海外发债等融资方式，也都需合法合规。

提高金融支持创新的能力

国内大循环需要提高自主创新能力，在基础研究和产业应用上都是如此。创新活动存在比较大的不确定性，从而使得它所需要的金融支持，和传统的以间接融资为主的金融体系不相匹配。未来要提高创新活力，需要打造更有利于科技创新的金融生态。

一是要发展多层次的资本市场。资本市场可以为创新活动提供资金，也能够为科技企业提供最直接的激励。近年来这方面已经做了很多突破，比如科创板设置了更具包容性的上市条件，创业板试点注册制，都让更多的高科技企业可以登陆资本市场。此外还需要维持一定的估值，很多高科技企业推行了员工持股，一旦上市将为员工带来丰厚的资本回报，看得见的物质利益能把员工创新的积极性激发出来。但对造假、骗补、圈钱等行为，一定得零容忍。

二是要探索新型银行经营模式，提高间接融资对科技创新的支持力度。比如可以出台政策，鼓励科技信贷机构与风投机构间形成投贷联动模式，共同对科技型创业企业提供融资支持，并且强化两者的合作互助关系。风投机构可以弥补银行在投资价值评估、风险筛查方面的能力不足；信贷机构则可以为创业

其他经济体共享全球一个产业链的基本形势，也决定了我们不可能闭关锁国。美国说脱钩，实际上主要是威胁，它可能有局部脱钩的种种动作，但绝对不可能让美中贸易归零，断绝人员往来，将经济活动和投资“你中有我、我中有你”的格局一刀两断。至于说高端的核心技术、前沿技术、卡脖子技术，早就已经处于脱钩状态，从来就没有挂过钩。

张军 复旦大学经济学院院长

我们今天提出要形成国内大循环，不是说我们拥有别人没有的巨大国内市场，也不是说我们依赖自己的国内市场就能很好地发展经济。我们要明白，一个市场如果做不到高度开放、安全和自由流动，对经济发展是没有意义的。我国要更大程度地开放国内的行业准入，并能提供安全和自由的市场给全球投资者，包括美国的投资者，才能让我们的国内市场服务于我们的经济发展。过去我们是反过来的：因为非常落后，所以是利用人家的开放、安全和自由的产品与要素市场来发展我们的经济。

邵宇 东方证券首席经济学家

当今世界，所有经济体都已经嵌入全球产业链，故都存在内循环和外循环，只是重心、方向和结构有所不同。中国转向以内循环为主体的新发展格局，符合自身经济发展的演化规律，也将有助于缓解全球失衡。新格局供给侧的关键词是科技创新，需求侧的关键词之一是消费。中国居民消费需求占比长期偏低，与其说是社会保障和文化等因素造成的，不如说是因为劳动在收入分配中长期处于弱势地位，其中大量制度设计是人为的。所以，消费长期以来处于一种被束缚的地位，提振消费的关键在于制度改革。

朱海斌 摩根大通中国首席经济学家

“双循环”并不是全新的理论和观点，政策无论是以内循环为主还是加快对外开放，与过去五到十年中强调的供给侧结构性改革和要素市场改革是一脉相承的，是理论的进一步延伸。新冠肺炎疫情对国内外的经济形势产生了深远的影响，在新的环境之下，安全性方面是“双循环”理论目前需要关注的一个重点。企业提供更持续稳定的资金支持。

财政政策：要适应增长模式变化带来的财政收入和财政支出的结构变动，以更好地扩大内需和推动创新

降低对土地财政的依赖

财政，尤其是地方财政，对房地产有很高的依赖。2019年，国有土地使用权出让金7.3万亿元，占当年一般公共预算收入和政府性基金收入之和的26.4%。除了直接的卖地收入外，更重要的是把土地作为抵押品，借道城投去融资。而土地这一抵押品职能得以发挥的前提，是地价上涨，至少是能够保持平稳的预期。

前面分析过，双循环新格局下“房住不炒”将是未来一个时期房地产调控的主基调，这会改善家庭部门对房价的预期，降低恐慌性购房需求，以及投资和投机性购房需求。对土地财政比重降低，各级政府需要尽快适应这种变化，包括培育新税源、改善消费基础设施以提高消费税比重、压减各级政府部门的经常性支出等。

加大对基础研究的支持

一条完整的创新链条，基础研究是前端，产业应用开发是后端，不能将基础研究与产业创新割裂开来。基础研究尽管成效慢，但只有做好基础研究，才能拥有更强的原始创新能力，实现产业技术的重大突破；否则，很容易受制于人。因此，走自主创新之路，必须要具备极强的原始创新能力。这就要求在基础研究这一科技创新本源上发力。

但基础研究相比于应用研究，距离商业化更远，研究成果的公共品属性也更强。这些特点决定了基础研究需要政府发挥带头作用，加大财政资金的投入力度。

产业政策：提高产学研合作高度，通过内迁的方式加快产业升级

提高产学研合作高度

从发达国家的经验看，产学研合作被证明是一种高效的创新模式。但在国内，通常是高校先形成研发成果，然后再和企业需求对接，进而实现商业化开发和成果转化。但由于有大量的科研成果并不能为企业所用，导致产学研效率偏低。对比发达国家，我国的产学研合作未来还有很大的提升空间。

事实上，在产学研合作中，政府可以发挥重要作用,包括通过改良制度环境、完善相关法律法规，提升企业、高校参与产学研合作的意愿，为产学研提供更便利、更有保障的合作条件。首先，由政府搭建产学研合作平台，并提供相关基础设施，同时培育更多的产学研一体化的中介服务机构。其次，政府对产学研取得重大成果的机构和个人予以奖励，通过财政激励机制，增强各方参与产学研合作的积极性。再次，政府可基于区域重点发展的科技产业，设立相关的规划和项目，加强产学研合作引导和资金投入。最后，政府应当完善知识产权保护制度，为产学研合作成果的归属权、使用权的划分，提供明确的法律依据。

推动产业内迁

产业迁移也是推动产业升级的重要举措。对于产业迁出地而言，释放出了生产要素，可以用于附加值更高产业的生产经营；对于产业迁入地而言，能够推动经济发展、带动就业。

随着东部劳动力、土地等要素成本的快速上升，劳动密集型产业正从东部向中西部地区和海外迁移。相比将劳动密集型产业外迁，应引导产业向中西部地区转移。这不仅有利于带动中西部地区的经济发展，还能将产业链留在我国，完善国内的工业体系，加快内循环的建立。

第一，中西部承接地应建立承接产业转移的平台和产业园区。在产业转移过程中，中西部地区可以通过招商平台，有针对性地引进东部地区的转出产业。除了引进劳动密集型产业外，还应该加大对先进制造业、资金密集型制造业的招商引资。对东部地区而言，产业转移时不光要考虑要素成本，还要考虑产业链上下游的协同。因此，中西部地区在主动招商引资的同时，还应该着手提高产业链的协同性，比如建立产业园区来为承接产业做好准备。

第二，承接地政府应该提高当地的“硬实力”与“软实力”，吸引企业自主转移。一方面，通过铁路、高速公路、航空等交通基础设施的建设，加快发展现代物流，降低企业的物流成本；与此同时，加快相关配套基础设施建设，提高当地的硬实力。另一方面，政府应当营造良好的营商环境，提高当地的“软实力”。相比于东部地区，中西部省市的营商环境还有一定的提升空间。当地政府应该加快简政放权，减少企业办理相关业务的难度和时间；同时，加大政策扶持力度，通过减税降费、政策优惠等方式，营造良好的政策环境。

第三，中西部地区在承接产业转移时，要对自身状况有客观认识。在此基础上，综合考虑现有产业的发展情况、自身竞争优势等，有针对性地选择、引进适合当地发展的产业。不能为了引进而引进，如果不考虑实际情况而大规模引进，未来可能会造成产业园区的大面积荒废。