中国特色宏观调控如何更好发挥政府与市场作用

陈彦斌

(中国人民大学 经济学院，北京 100872)

一、改革开放以来政府与市场关系的回顾与最新认识

改革开放以来，中国对政府与市场两者的作用及关系的认识是伴随着经济体制改革的不断推进与经济的不断发展而逐步深化的，其大致可以分为三个阶段：第一阶段为1978—1991年，这一阶段的主要特征是以计划经济为主、市场调节为辅。第二阶段是1992—2012年，这一阶段的主要特征是逐步构建社会主义市场经济体制，使市场在宏观调控下对资源配置起基础性作用。第三阶段是2013年至今，这一阶段的主要特征是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

(一)1978—1991年：以计划经济为主、市场调节为辅

从1978年开始，中国逐步认识到市场经济的重要性，但市场的重要性与计划经济的重要性相比尚存差距。1981年，党的十一届六中全会审议并通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，必须在公有制基础上实行计划经济, 同时发挥市场调节的辅助作用。党的十二大报告进一步提出，国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。1984年，党的十二届三中全会发布的《中共中央关于经济体制改革的决定》论述了中国实行的是“有计划的商品经济”，而不是“完全由市场调节的市场经济”，改革经济体制也要贯彻十二大报告提出的以计划经济为主、市场调节为辅的原则。对于关系国计民生的生产资料和消费资料的生产和分配，必须实行指令性计划，而其他的许多产品和企业则要运用经济杠杆，保证实现指导性计划。计划经济和市场调节的范围和界限的这种划分，体现了市场功能与政府功能在不同层次上的差异。在指令性计划范围内，依然是政府起主要作用。当然，实行指令性计划时需要经常研究市场供需状况的变化，自觉利用价值规律，运用价格、税收、信贷等经济杠杆引导企业实现国家计划的要求，给企业以不同程度的机动权。综合来说，与指令性计划相比，市场功能所起到的作用是有限的，从宏观经济视角来看，无法起到调节国民经济和配置资源的作用[1]。

党的十三大报告提高了对市场重要性的认识，从理论上扩大了市场调节的范围和功能。报告指出，应该构建国家调节市场、市场引导企业的经济运行机制。在新的经济运行机制中，市场不再是辅助角色，而是担当起直接引导企业的重要角色。更重要的是，党的十三大报告把国家调节与现代主流宏观调控模式结合起来，指出宏观经济调节体系应当以间接管理为主，宏观调节与搞活企业、搞活市场三者是统一的，缺一不可。因此，宏观经济管理方式的改革必须从有利于保持社会总供给与总需求基本平衡、促进科学技术进步和优化产业结构出发。

(二)1992—2012年：逐步构建社会主义市场经济体制，使市场在宏观调控下对资源配置起基础性作用

关于市场在社会主义条件下如何有效运行，党的十四大报告是一个标志性的、飞跃性的理论发展。党的十四大报告明确提出，要建立社会主义市场经济体制，要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。卫兴华[1]指出，在社会主义市场经济体制下，政府与市场的具体关系是：市场在微观层面直接调节企业行为，政府在宏观层面通过调节市场间接调节企业行为；市场功能是政府功能的基础，宏观层面的调控措施要与市场运行机制相适应；政府通过税收、信贷、利率等经济杠杆调节微观经济，通过安排建设一系列重点项目、制定经济社会发展战略目标、调整经济结构和地区结构来调节宏观经济。

党的十四届三中全会发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，必须培育和发展市场体系，要转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系。政府管理经济的职能主要是：制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，创造良好的经济发展环境。政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。宏观调控主要采取经济办法，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。

党的十五大之后，中国开始逐步健全与完善宏观调控体系。党的十五大报告提出，要充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系。党的十六大报告提出，要健全现代市场体系，加强和完善宏观调控。完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，发挥经济杠杆的调节作用。党的十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要继续改善宏观调控，加快转变政府职能。党的十七大报告提出，要深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系；发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。国家“十二五”规划建议提出，要推进行政体制改革，进一步转变政府职能，减少政府对微观活动的干预。

(三)2013年至今：关于政府和市场作用的新提法是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用

党的十八大以来，中国经济实现平稳较快发展，取得了一系列伟大成就。在世界经济新平庸和中国经济新常态的背景下，这样的成就来之不易。中国经济从反危机轨道进入了新常态，面临经济下行压力经常存在的新局面。为了应对新常态下的经济与金融风险，中国宏观调控不断探索新思路，为中国经济平稳发展做出了重要贡献。宏观调控的理论与政策实践一直处于不断探索的过程中，具有与时俱进的特点，亦在不断解决经济中出现的新问题。

在新的发展阶段和经济形势下，党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。 党的十八届三中全会做出了“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位。从理论上进一步加强了市场在配置资源的过程中所起到的作用。党的十八届三中全会还强调，科学的宏观调控和有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。因此，在充分发挥市场在配置资源中所起到的决定性作用的同时，也要让政府通过宏观调控在保持宏观经济稳定方面发挥有效作用。

党的十九大报告和十九届四中全会也都进一步延续和强化了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的表述。市场能够有效地配置资源，但是有时也会遭遇市场失灵。市场失灵是指无法通过市场最优配置资源，导致市场失灵的常见因素有垄断、外部性、公共物品和信息不对称等。因此，不能把政府和市场对立起来和割裂开来，两者不是相互否定、相互矛盾的，而是有机统一的，应该发挥其各自优势以推动经济发展。

二、宏观调控要发挥好政府和市场的作用

(一)宏观调控的定义

宏观政策在中国通常也被称为宏观调控。宏观调控是具有中国特色的术语，刘树成[2]将宏观调控定义为：“为了防止市场经济条件下市场失效和保证国民经济总体的稳定运行”“通过运用宏观经济政策工具来调节国民经济，以最终实现国家的宏观经济目标的一整套运作过程”。(1)该辞典中并没有直接使用“宏观调控”这个术语，而是称之为“宏观经济调控”。宏观调控是在政策实践的过程中逐渐形成的，体现出与时俱进的特点。(2)通过梳理关于宏观调控的重要文件可以发现，1984年10月党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》首次提出“宏观调节”的概念，1988年9月党的十三届三中全会正式使用了“宏观调控”的概念，1993年11月党的十四届三中全会首次提出“建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”。党的十八大以来，中国越来越聚焦于狭义的宏观政策，尤其强调货币政策和财政政策在宏观政策体系中的主体地位。党的十八届三中全会明确指出，要健全以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。国家“十三五”规划也要求，宏观政策要完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系[3]。

狭义的宏观政策主要包括货币政策和财政政策等，广义的宏观政策还包括投资政策、产业政策、土地政策和区域政策等。虽然广义的宏观政策内容越来越宽泛，但是狭义的宏观政策更符合其对短期经济波动进行逆周期调节的本质要求。狭义的宏观政策在国际政策实践中通常是指总需求管理或者稳定化政策。例如，《新帕尔格雷夫经济学大辞典》将总需求管理定义为：“需求不足可以通过增加政府支出或者减税，或者由货币当局降低利率以增加投资而得到改善；与此相反，如果存在过度需求，财政和货币政策就可以起到紧缩需求的效果”[4]。

宏观政策或者总需求管理的原理源自于凯恩斯的《就业、利息和货币通论》(以下简称《通论》)。(3)厉以宁[5]指出，在1936年凯恩斯的《通论》出版之前，美国的怀纳、道格拉斯和盖尔等经济学家就主张运用财政手段调节经济，并且他们的部分政策建议被罗斯福新政采纳。但是，这些经济学家都没有用国民收入均衡的概念来解释经济波动的原因并提出消除经济波动的对策，因此，他们缺少可以作为自己政策建议理论基础的有效需求假说。在经济学理论体系中，他们的学说仍然属于传统经济学的范畴。与之不同，凯恩斯摆脱了旧货币数量论，提出了国民收入均衡的宏观静态分析方法，建立了有效需求假说，由此使凯恩斯经济学成为经济学中的新正统。也正因如此，《新帕尔格雷夫经济学大辞典》将总需求管理思想的起源界定于《通论》的出版。凯恩斯主义者认为，当经济体受到总需求或者总供给等外部冲击时，由于价格、工资粘性及公众“动物精神”的存在，市场资源配置不会在受到冲击后迅速回到均衡状态，从而导致经济呈现出扩张或者紧缩的短期波动现象。因此，政府需要通过宏观政策缓冲外部冲击，从而实现对短期波动的逆周期调节，而这要求调控工具具有灵活有效、时滞较短等特点。理论与各国政策实践均表明，以货币政策和财政政策等为核心的狭义的宏观政策最适用于对短期经济波动进行逆周期调节。

基于这一原理，宏观政策的目标和具体政策手段则具有鲜明的时代特征，2008 年全球金融危机爆发后更是形成了关于宏观政策的“新共识”。2008 年全球金融危机之前，绝大多数国家央行遵循的是通胀目标制，即通过货币政策维持稳定且较低的通胀水平，其认为，价格稳定自然会使产出稳定。在这一时期，财政政策的作用十分有限，金融监管也被忽视。然而，2008 年全球金融危机的爆发以及随后的“大衰退”使学界重新审视宏观政策，并意识到价格和产出水平的稳定并不一定使金融稳定，因为稳定的经济环境会使人们低估风险环境，并过度承担风险。这一“新共识”强调货币政策和宏观审慎政策的协调，以同时实现经济稳定(价格稳定、产出稳定)和金融稳定的双重目标。财政政策在全球金融危机后也重新得到重视，(4)1929—1933 年“大萧条”以及随后的凯恩斯革命使得财政政策首次受到重视并处于宏观政策的中心地位。然而自20世纪 90 年代起，出于对财政政策时滞、李嘉图等价等因素的考虑以及对货币政策稳定产出的信念，财政政策逐渐让位于货币政策。这种状态一直持续到 2008 年的全球金融危机[6]。这主要是出于对危机的持久性以及货币政策局限性的考虑[6-7]。

(二)宏观政策的短期效应与长期效应

1.货币政策的短期效应与长期效应

有的另辟蹊径，从应用方面对“中国风”加以探讨，如王燕晶的《“中国风”歌曲流行现状及其在对外汉语教学中的应用》③一文探讨了具有广泛的大众认知度的“中国风”歌曲激发学生的学习兴趣、扩大学生的词汇量、使留学生领略我国深厚的文化底蕴和源远流长的历史、培养他们阅读古典诗文的能力、提高留学生听力技能方面的重要作用。再如杨孟的《中文歌曲文化意象的解释与教学应用》④探讨了歌曲中出现的文化意象，对其进行定义和分类，对文化意象教学进行反思并提出自己的建议。这些文章都使“中国风”歌曲更具现实意义。

虽然货币主义之后的现代宏观经济学共识性地认为货币政策是有用的，但早期的凯恩斯主义者却认为货币政策是无效的。这是因为早期的凯恩斯主义者错误地认为，通过名义利率的变动影响投资支出是货币政策影响总需求的唯一渠道，而基于此的实证分析并不支持货币政策的有效性。一方面，他们认为大萧条时期极低的国库券利率反映了十分宽松的货币政策，而当时经济正经历着严重的衰退。另一方面，早期的实证研究也发现名义利率与投资支出之间并无关联。然而，正如后来货币主义者所反驳的，上述分析框架存在两个严重的缺陷：第一，仅局限于美国国库券(或者其他低风险债券)的名义利率，既忽视了高风险债券的利率，也忽视了通缩对实际利率的影响。第二，对于货币政策传导机制(即“利率—投资”)的认识也过于局限[8]。

货币政策在长期中是无效的。宏观经济理论的标志性古典二分法认为，实际变量和名义变量是可以分离的，货币在实际变量的决定中存在货币中性，货币供给的变动并不影响实际变量。货币数量论更是明确地认为，如果货币流通速度保持不变，那么货币的变动将会一对一地反映在通胀率上。事实上，大量的基于长期数据的实证研究也都表明，货币数量论在长期中是成立的。

但是，从现代观点来看，货币政策的短期效应是显著的。货币政策的短期效应来源于短期内的价格粘性，而这一点也已经得到实证研究的有力支持。因此，货币供给量的变动会导致短期内真实利率的变化，而这又会通过货币政策的多重传导机制来影响实体经济。第一种传导机制是传统的利率传导机制，即通过改变实际借款成本来影响投资。第二种传导机制是资产价格传导机制，即通过财富效应、托宾Q理论、汇率效应等影响总需求。第三种传导机制是信贷机制，即宽松的货币政策有助于银行增加贷款从而增加投资，也有助于通过改善企业和消费者的资产负债表从而提高投资和消费。大量实证研究已经证实了这些传导机制确实可以在短期内发挥有效作用。

2.财政政策的短期效应与长期效应

从长期来看，财政政策的无效与货币政策不完全相同。短期财政政策扩大总需求，在潜在产出的约束下价格总水平会上升，从而导致短期总供给曲线发生移动，过高的产出因而最终恢复到潜在产出。这个机制对于扩张性的货币政策的长期效应也同样成立，但不完全对应货币数量论的表达形式。

凯恩斯主义兴起以来，财政政策具有良好的短期效应是理论界与政策界的基本共识。但非常遗憾的是，到目前为止，实证分析却难以有效定量估测财政政策的效应。主要原因在于政府的财政政策发生作用的同时，通常也会有其他因素起作用。因此，把财政政策效应从其他同时起作用的众多因素中识别出来是很困难的。这也是为什么不论使用宏观经济模型，还是DSGE模型和VAR模型，大量实证研究所估算出来的财政政策结果均相差甚远的原因。最近几年，一些学术研究试图使用一国的区域数据探究各地区财政支出的相对水平对就业和产出相对的影响，以此来估计财政乘数。相比使用一国总量数据，使用区域数据估计乘数的最大优势在于，区域间某些特定财政支出的差异很有可能是与区域经济状况不相关的，从而有助于有效识别财政支出对总产出的影响[9]。(5)除了有助于识别支出冲击外，使用区域数据的另一优势在于能提供更多的观测值[9]。基于这一思路，Nakamura和Steinsson[10]估计的美国各州军事支出的乘数，以及Acconcia 等[11]估计的意大利各省公共项目投资的乘数均约为 1.5。尽管我们并不能据此推断该国国家层面的财政乘数，(6)财政支出方面，地区经济与一国总体经济存在以下三个方面的差异，因而并不能从地区财政乘数推断一国总体财政乘数：第一，许多特定的财政开支并不需以当地税收融资，因而地区财政乘数可能偏大。第二，地区财政开支的增减不会引起货币当局的稳定化操作，因而地区乘数可能偏大。第三，地区进出口占当地经济的份额常高于一国总体，故财政支出带来的边际消费变化更多地被进出口行为分散，因而对当地经济的影响可能偏小[9]。但这一系列基于地区经济的研究表明，财政支出的确能对经济活动产生较强的影响[9]。

(三)为什么要使用长期中无效的宏观政策

正如前文所述，传统观点认为，经济稳定主要是指产出、就业和通胀等指标保持稳定；而2008年全球金融危机之后的“新共识”表明，只考虑经济稳定而忽视金融稳定是错误的，会引发金融危机。因此，从现代观点来看，短期经济稳定与金融稳定同样值得关注，其重要性主要体现在以下三个方面。

其一，宏观政策能在短期恢复产出。短期中可能有负产出缺口，导致产出会偏离最优产出，同时，失业率过高也不利于社会稳定。宏观政策可以在短期内把产出恢复到最优水平。虽然Lucas[12]于 1987 年的开创性研究表明，消除经济波动的收益似乎微不足道(仅为 0.1%)，但事实上，经济周期的福利成本不容忽视，其后续的一系列研究也证实了这一点。一方面，在宏观经济稳定中，价格稳定是重要的组成部分，Lucas[13]本人的研究也表明,通胀的福利成本事实上很高。(7)Lucas[12]利用美国 1900—1994 年的数据估计得出，每年的通胀率从 10%降到 0 的收益相当于提高近1%的实际收入。另一方面，许多学者放宽了 Lucas的假定，考虑更现实的情况，揭示了经济周期较高的福利成本。学者们的研究成果主要体现在以下三个方面：第一，考虑更加现实的风险厌恶状况，改变效用函数参数或者形式重新估计。例如，Obstfeld[14]、Dolmas[15]和Tallarini[16]分别测算了经济周期的福利成本，得出的数值分别高达1.8%、0.7%和 12.6%。第二，考虑个体异质性，使用微观数据而非宏观加总数据进行估计得出，短期经济波动给特定人群造成的福利损失将会很大的结论。例如，Krusell等[17]以及Storesletten等[18]认为，经济波动对于低储蓄或者失业人群的福利成本数值分别高达3.7%和 7.4%。第三，考虑短期波动的长期影响，而非假定不变的稳态路径。例如，Ramey和Ramey[19]考虑短期波动对长期消费水平的影响，认为福利成本可达1.7%，Barlevy[20]进一步考虑短期波动对长期增长的影响，认为福利成本可达 8%。

其二，宏观政策可以避免债务通缩陷阱。按照通常的观点，凯恩斯的《通论》解释了“大萧条”，拯救了世界；但是从现代观点来看，更加直面危机本身的观点来自于当时的另一位著名经济学家——费雪。相较于凯恩斯的有效需求不足理论，费雪提出的“债务—通缩”理论更贴切地还原了萧条期间发生的故事[21]。1929—1933年，美国经济萧条并出现通缩，在名义债务不变的情况下导致真实债务负担上升，负债的家庭和企业因而削减消费和投资，这加深了经济衰退并导致物价进一步下跌，形成恶性循环。“大萧条”期间，美国失业率上升至 25%，债务累积和螺旋式通缩被视为这一切经济后果的源头[22-8]。“债务—通缩”机制在如今经济金融化和全球化的背景下尤其值得警惕，这是因为通缩将导致负债的家庭和企业净值下跌，加剧金融摩擦，进而引发金融恐慌和信贷紧缩等一系列恶性经济后果。除了“大萧条”之外，当今许多主流宏观经济学教材和研究文献也对2008 年全球金融危机后的“大衰退”[8]、日本“失去的二十年”[8]以及国际资本流动“突然中断”[23]等做如此解释，并强调政府政策(例如，扩张性货币政策、财政刺激、金融救助等)对于打破螺旋式通缩的重要意义。由于这种恶性循环依靠市场本身无法打破，因而尽管宏观政策在长期中可能无效，但在短期中为了使经济摆脱“债务—通缩”陷阱也不得不使用宏观政策[24]。

其三，足够力度的宏观政策介入，可以避免短期问题长期化。具体而言，主要有两种作用机制：第一种机制是磁滞效应。传统观点认为，自然失业率为常数或者波动幅度很小(例如，4%—4.5%)，然而，Blanchard 和 Summers[25]指出，自然失业率事实上高度依赖于历史冲击，并且即使存在唯一稳定的长期均衡失业率，向这一均衡的收敛也可能相当缓慢并同样对冲击十分敏感。这意味着，在衰退中，自然失业率将随着衰退的延长加深而上升。其现实逻辑是，一方面，长期失业的人可能损失工作技能或者不再愿意寻找工作，从而增加摩擦性失业；另一方面，失业人群将丧失工资决定权，若就业人群推高工资，结构性失业就将上升[25-8]。此时若不使用宏观政策，自然失业率这样的外生变量也会出现恶化，Ball[26]基于 20 个发达经济体的研究就证明了总需求或者真实失业率的历史路径对自然失业率的影响。尤其是 2008 年全球金融危机后，美国和欧洲国家经济复苏缓慢，时滞效应再度得到体现，针对这些国家和地区的实证研究也充分说明了此次危机对长期失业率或者潜在产出造成的冲击[27-28]。(8)例如，Yagan[27]利用美国1999—2015 年个体面板数据估计得出，2007—2009 年州级层面失业率每上升 1 个百分点，2015 年劳动年龄人口就业率就下降 0.3 个百分点，这相当于 2007—2015 年间超过一半的就业损失；Ball[28]则着眼于 OECD 和 IMF 对 23 个 OECD 国家潜在产出的估计，认为全球金融危机使潜在产出平均下降了 8.4%，并且绝大部分国家都受到强烈的磁滞效应的影响，即真实产出的下降几乎一对一地导致了潜在产出的下降。第二种机制是宏观政策有助于通过稳定投资来避免短期问题长期化。对于投资占GDP比重过高的国家而言，如果衰退期间不使用宏观政策及时稳定投资，那么会导致资本积累下降过快，从而降低长期经济增长率。

(四)宏观调控需要市场机制的配合与补充

其一，政府宏观调控对经济运行有重大意义。从普遍意义上说，经济可能天生并不稳定，需要政府政策加以干预。根据凯恩斯主义的解释，人的情绪有时无法克制，类似于动物本能，有时会有过热的情绪，有时又有萧条的情绪，在情绪之中的投资要么过度，要么不足。对于这种无法控制的经济冲击需要政府政策进行平抑。进一步，对于某些依靠市场机制无法解决的问题，需要政府政策出手援助。例如，如上文所述，面对“债务—通缩”或者磁滞效应，市场机制无能为力，急需政策出手以避免经济滑向恶化的深渊。

其二，政府宏观调控也需要微观市场主体的配合与补充。政府并非全知全能，政府的调控政策本身也存在局限。其局限性主要体现在以下两个方面：第一，政府政策往往具有长且可变的时滞。时滞分为内在时滞和外在时滞两种，通常而言，货币政策外在时滞较长，而财政政策内在时滞较长，这对于发达国家尤其如此，而且这些时滞往往增加了政策效果的不确定性。(9)然而，这并不意味着完全否定积极的政策干预。事实上，当经济面临严重且长期的衰退时，时滞问题不再能影响政策的有效性，政府应积极干预以刺激总需求。这一认识在 2008 年全球金融危机后尤其受到重视[9-29]。第二，经济预测十分困难。宏观政策的时滞意味着政策制定者需要对未来一段时间内的经济走势作出预测，然而，不仅经济冲击与波动本身通常无法预知，更重要的是，根据“卢卡斯批判”，人们对政策行动的反应也是难以预料的[9-29]。通过这两点原因可知，政府宏观调控并非无所不能，当宏观政策面临局限时，需要微观市场机制发挥作用，灵活调节，从而共同实现宏观经济目标。

由此可见，政府和市场并非各自为政，宏观调控也不仅仅是政府的责任，而是需要市场机制的配合与补充。因此，实施宏观调控既要发挥好政府的作用，更要重视市场的作用。这就需要政府政策为市场机制发挥作用创造良好环境。党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。

三、在宏观调控中如何更好地发挥政府作用

中国特色宏观调控的特点主要体现在以下六个方面：第一，中国宏观调控兼顾长期目标与短期目标。中国是在“五年规划”等中长期发展规划的指导下进行宏观调控的，从而短期稳增长目标能够与调结构、促改革、防风险、惠民生等中长期发展目标有机结合，在稳定短期经济波动的基础上促进长期经济增长与经济结构的转型与升级。第二，中国宏观调控强调总需求管理与供给侧结构性改革的协调配合，即供给侧结构性改革在长期中从根源上解决结构性失衡问题，总需求管理政策对冲短期内的经济下行压力[30]；而西方国家的宏观调控主要是以凯恩斯主义的总需求管理为核心。第三，宏观调控策略可以兼顾规则与相机调控，而现代宏观理论通常建议采用规范化的宏观调控模式。第四，调控主体多元化。除央行和财政部外，国家发展改革委、银保监会、证监会等部委以及农业部、粮食局等政府部门都在宏观调控中发挥了重要的作用。第五，中国宏观调控工具较为丰富。除财政政策和货币政策之外，用于宏观调控的政策还包括价格政策、产业政策，以及与产业政策联系紧密的区域政策、土地政策和投资政策等。与发达国家更多运用货币政策进行宏观调控不同，中国则更多地依赖于财政政策。第六，中国宏观调控更加注重政策协调，这与西方国家尤其是欧洲相对谨慎地使用政策协调形成了明显对比，欧洲国家的主要顾虑在于担忧货币政策和财政政策协调会破坏央行的独立性，从而推高长期通胀率[31-32]。那么，在中国特色宏观调控实施过程中，如何才能更好地发挥政府的作用呢？

(一)宏观调控策略可以兼顾规则与相机抉择，但前提是要有规则

按规则实施的宏观调控指的是政策制定者事先为各种情况制定应对措施，并承诺严格遵守所设定的规则。(10)较为常见的规则有货币主义倡导的固定不变货币增长率、名义GDP目标制、通胀目标制等，其中，通胀目标制被广泛使用。而相机抉择的宏观调控指的是政策制定者在事件发生时自由地做出判断并选择合适的应对措施。近年来，中国、美国和欧洲国家均采用了兼顾规则与相机抉择的宏观调控策略。2008年全球金融危机前，实施通胀目标制国家的成功经验使得宏观调控应遵循单一规则成为了主流的观点。但是在危机之后，人们认识到单一盯住通胀不足以同时实现经济稳定与金融稳定的目标，宏观调控应该保持一定的灵活性。美国正是因为采取了相机抉择的宏观调控方式，才能对危机的爆发做出迅速的反应，防止了危机的持续恶化，也避免了再次出现经济大萧条。宏观调控遵循相机抉择也符合当前中国的实际情况。由于国内经济下行压力加大和国际环境更加复杂严峻，宏观调控需要进一步提高及时性和灵活性，而不能仅关注经济增长或是物价稳定。

宏观调控策略可以兼顾规则与相机抉择，但前提是要有规则。一方面，如果没有固定和可信的政策规则，相机抉择的调控方式会出现动态不一致性。公众会根据政策制定者事先宣布的规则形成预期，公众形成预期之后，政策制定者就有较大的激励改变之前宣布的规则。如果没有对政策制定者事先承诺的规则实施强有力的约束，动态不一致性就会造成宏观调控的失效。另一方面，相机抉择客观上也还存在不足之处，特别是相机抉择容易锚定过多目标，除了会导致时间不一致性之外，还会因政策工具数不足从而导致调控效率下降问题[33]。特别是在中国当前复杂多变的经济形势下，稳增长、调结构、促改革、防风险等均被列入货币政策目标，中国在进行相机抉择时应当尤其谨慎。基于这两点理由，兼顾规则与相机调控等宏观调控策略符合当前国情，也有国际经验支持，但是要有规则作为宏观调控运行的基本前提，当偏离规则时应该有明确清晰的理由。

(二)加强预期管理，从而提高政策的可信度并降低政策的不确定性

预期管理是指通过沟通降低政策制定者与公众之间的信息不对称性，从而有效引导公众预期，提高政策调控的效率。近年来，中国的宏观调控政策更加重视预期管理。国家“十三五”规划指出，要改善与市场的沟通，增强可预期性和透明度，使得宏观调控更好地起到引导预期的作用。但在实践中，中国宏观调控预期管理还存在不足和可以改进之处。就货币政策而言，还可以提高货币政策的透明度、改善货币政策的前瞻性指引。就财政政策而言，因为发布的预算文件较少且信息不全面，使得财政预算透明度偏低；因为地方隐性债务口径和认定标准的缺失，使得财政风险透明度较低；因为预期目标设定不合理和指标口径的问题，使得赤字率目标的前瞻性指引效果还有待提升[30-34]。

加强预期管理有助于提高政策的可信度，从而有助于更好地发挥政府作用和提高宏观调控效率。基于Lucas提出的理性预期假说，新古典宏观经济学认为，只有未预期到的货币政策才是有效的。然而，20世纪90年代以来，新凯恩斯主义否定了“政策无效命题”。新凯恩斯主义认为，一方面，由于存在工资和价格粘性，预期物价水平的上升不会立即引起工资和价格水平同等程度的变化，因而预期到的政策也会影响经济周期。另一方面，由于信息不对称的存在，公众一般无法形成理性预期，因而对未来政策预期的引导能够提高政策效率。正是出于这种考虑，发达国家央行越来越重视提高货币政策的透明度，例如，美联储会在官网公布其进行宏观经济政策分析时所使用的具体经济模型，以及货币政策决策过程中的详细投票情况[35]；同时也强调使用前瞻性指引的货币政策来引导公众预期，这一预期管理手段在 2008 年全球金融危机后常规货币政策工具失效时尤其受到重视，例如，美联储、日本央行和英格兰银行在这期间均采取了前瞻性指引的货币政策，以提振公众信心。这些预期管理举措有利于提高政策的可信度和政策效率。

在有规则的前提下实施相机抉择并加强预期管理，有助于降低政策的不确定性，缓解信息不对称问题，从而为市场机制发挥作用创造良好环境。微观行为主体(家庭和企业)的决策依赖于其所处的经济环境，其中很重要的一部分即为政策环境。政策不确定性的降低有利于缓解市场主体与政府以及市场主体之间的信息不对称问题，从而减轻其对个体行为决策的扭曲，提高市场资源配置效率。例如，对企业来说，由于投资行为不可逆，当面临政策不确定性时，其往往推迟投资直到政策落地。已有众多文献研究了政策不确定性的微观和宏观经济影响，例如，Baker等[36]利用综合构建的政策不确定性指标的实证研究发现，不论是在微观层面还是宏观层面，政策不确定性的上升都意味着投资和就业下滑。政策不确定性的这一扭曲作用在中国尤其需要引起重视，因为投资仍然是现阶段中国经济的主要推动力，通过加强预期管理降低政策不确定性，有利于缓解信息不对称问题，减少对企业投资行为的扭曲，从而可以为市场发挥资源配置作用提供良好的环境。

(三)弱化产业政策宏观调控职能，并推动产业政策从选择性政策向功能性政策的转变

必须承认的是，产业政策在中国宏观调控中能够发挥一定的作用。由于中国经济长期处于追赶阶段，因而政府能够通过制定产业政策来吸取发达国家的成功经验，引导中国产业的发展方向。但更需要强调的是，中国应避免产业政策在宏观调控中发挥过多的作用。事实上，尽管欧美国家多多少少存在产业政策，但一般均反对其行使宏观调控的职能。这主要是因为，一方面，产业政策着眼于国家对产业的战略性与前瞻性判断，周期往往较长，与宏观调控的短期定位相冲突。另一方面，产业政策容易以宏观调控之名行微观干预之实，导致寻租空间的产生，扰乱市场对资源的配置，加剧经济波动，从而降低宏观调控的效率[23]。鉴于此，中国也要谨慎使用产业政策，尤其避免其在宏观调控中承担过重的责任。而且，在确立财政政策和货币政策在宏观调控中的主体地位的基础上，还要进一步强化货币政策的主导地位[37]。

在弱化产业政策宏观调控职能的前提下，中国应尽快实现从选择性产业政策向功能性产业政策的转变，以便更好地发挥政府作用，并为市场机制发挥作用创造良好环境。与选择性产业政策着眼于对特定产业的扶持不同，功能性产业政策旨在弥补市场失灵、完善市场功能、为所有产业创造更好的发展环境[38]。十八届三中全会指出，必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，并在明确政府的职责和作用时强调保障公平竞争、弥补市场失灵。因此，推动产业政策从选择性政策向功能性政策的转变，有助于更好地发挥政府作用，同时为市场发挥资源配置作用提供良好的环境。

总之，宏观经济政策旨在使用宏观政策工具平抑短期经济波动，中国特色宏观调控体系还强调促进长期经济发展，为了更好地实现调控目标，既需要进一步完善市场运行机制，使市场在资源配置中起决定性作用，也需要进一步完善宏观调控体系尤其是更好地发挥政府在宏观调控中的作用，这样才能促进中国经济平稳增长。