新时代背景下安徽省养老服务业发展路径研究①

王凤鸣

1998年，安徽省比全国提前一年步入老龄化社会，进入快速老龄化阶段。截至2018年末，安徽省60周岁以上人口占比18.34%，65周岁以上人口占比12.97%。全省老龄化进程不断加快，老人“空巢化”越来越严重，养老服务需求日益增长。据预测，全省将在2046年比全国平均水平提前5年进入重度老龄化阶段。因此，面对“银发潮”，积极有效应对社会老龄化，促进养老服务业良性发展，对于促进经济和社会良性发展具有一定积极意义。

一、安徽省养老服务业发展现状

(一)养老服务政策体系初步建立

面对庞大的老龄人口数字和日趋严重的老龄化现实问题，安徽省出台了一系列政策制度，鼓励和支持养老服务业发展。从2014年开始，先后制定了安徽省养老服务业发展和养老体系建设规划，并就老年人权益保障、老年教育发展、实施老年人照顾服务项目、医疗卫生服务与养老服务相融合、提升养老服务质量、构建多层次养老服务体系等方面出台了规范性文件。有关部门制定配套文件，围绕资金、土地、规划、融资等内容，制定了相关扶持政策。

(二)政府支持力度加大，多元化养老格局初步形成

近年来，安徽省不断加大养老机构支持力度，将养老机构设立许可纳入省政府“证照分离”试点范围，取消养老机构设立许可，按照民政部部署，积极研究制定取消养老机构设立许可后加强事中事后监管措施。全省不断探索建立以市场为导向的养老服务收费管理机制，鼓励社会力量参与公办养老服务机构改制，起草公办养老机构公建民营实施细则，推进公办养老机构改革改制。据统计，至2018年，全省养老服务机构达到2585家，总床位33万张，每百名老年人拥有3张养老服务床位。安徽省正在逐步形成居家、社区、机构、医养相结合的养老服务体系。

(三)养老保障体系进一步完善

目前，安徽省基本建立高龄津贴、低收入老人养老服务补贴两项制度。到2018年9月底，高龄津贴发放对象人数达到156万人，补贴按80～90岁、90～100岁、100岁以上不同标准逐月发放，补贴制度基本实现全覆盖；低收入老龄人口养老服务补贴发放人数达到33万人，补贴标准每人每月5元至600元不等。

(四)养老服务基础设施逐步配套

目前，安徽省养老服务基础设施建设正在逐步完善，城市新建社区和农村配套养老服务基础设施建设都在积极推进，设施覆盖率达到50%左右。2017年末，安徽省城市社区已建设养老服务基础设施2500多个、农村社区建成养老服务基础设施9900多个。其中城市社区养老服务基础设施面积达135万平方米，配建率84%。

二、安徽省养老服务业面临的困境

(一)完善的政策法规体系尚未形成

目前，安徽省虽然出台了一些法规政策，一定程度上支持和促进了区域内养老服务行业的发展。但是仍然不能满足行业发展的需要，在服务标准、行业管理、收费标准等方面还缺乏具体的政策制度，制约了养老服务业的进一步发展。

(二)养老服务需求与供给不平衡

据民政部统计，2018年末，全国空巢家庭比例大于50%，在部分大中城市，比例甚至达到70%。空巢家庭中，约10%的老人是单身。“十二五”期末，空巢老人(65岁以上)超过5100万。据国家统计局数据显示，截至2018年末，养老服务机构能提供的床位数仅为746.3万张，据此计算，仅3%的高龄老人能够获得配套养老服务。来自安徽省政协专题调研组2018年发布的调研报告则显示，安徽省平均每年净增老年人口约30万，家中全是老人的家庭占比达20.9%，其中空巢老人占比达57%。此外，安徽省养老服务资源配置存在问题，对失能老年人群体、社区和居家养老服务、农村地区养老服务资源分配不足。在全省33万张床位中，养老护理型服务床位只有4万张，所占比例只有12%。

目前，居家养老和社区照护养老服务还在起步阶段，养老服务水平和质量不高，无法满足个性化养老需求。现有的养老机构按照传统观念，认为老年人最需要的服务就是吃饱穿暖，只为老年人提供日常养老服务，没有对老年人的精神和文化需求加以满足。甚至有一部分空巢老人连应有的生活照料需求都得不到满足，情感慰藉的需求更是无法满足。

(三)社会力量参与度不高

目前安徽省养老服务业发展不平衡，投资主体缺乏多元化，民办养老服务机构比例较小且服务水平较低、规模较小，而公办养老院市场挤占效应明显。一方面，消费水平导致了“一床难求”和“空置率高”的矛盾长期并存；另一方面，社区和居家养老服务供给不足，大量社区尚无法提供上门看病、做家务及康复护理等居家养老服务需求。

(四)专业人才数量不足，整体素质不高

从数量上看，目前全省养老服务业从业人员约2.4万人，其中仅约5200人具有养老护理员职业资格，拥有其他养老相关专业技术资格的也只有3800人。按照国际标准计算，养老护理员需求缺口大于40万人。

从质量上看，目前全国养老服务业从业人员总共约100万人，其中2/3是初中及以下文化程度，经过专业技能培训的仅有30万人左右，获得职业技能资格证书的仅约10万人。从业人员中农村户籍的已婚女性占主体，“4050”人员占总人数的80%左右。受从业人员素质局限，大多数养老服务机构只能提供保洁、洗衣、饮食等生活照料服务，而无法提供精神文化、老年教育、心理辅导等方面的专业化养老服务，服务水平低，不能完全满足市场需求。

从流动方面看，养老服务业从业人员流动性大。尽管已有职业院校开设相关专业，但毕业生在工作几年之后，能留守这一行业的比较少。据统计，当前养老服务业人才流失率在40%以上。薪酬福利较低、社会认可度不高、劳动强度大、劳动环境差和发展潜力小是人才流失的主要原因。

三、新时代背景下安徽省养老服务业发展路径

(一)健全政策法规体系，完善顶层设计

政府主导，编制养老服务产业发展规划，推动养老服务行业标准、监管、人力资源、收费、医保报销政策等方面的政策制度建设，政府相关部门制定养老服务机构建设用地、开办补助、水电气价格优惠、税收减免、金融支持、政府补贴等方面的配套支持性政策，并细化落实，执行到位，完善养老服务行业政策法规体系。在养老服务领域推动简政放权，简化养老服务机构申办流程，促进公平竞争，引入养老服务行业信用评价，营造良好的行业发展环境。

(二)提升养老服务质量，满足市场需求

在不同层次的养老服务需求中，高端养老服务需求比重较小，中低端养老服务需求更多。通过改革居家养老服务，在居家、社区、机构的融合发展下，通过发展“旅游养老”“养生养老”“智慧养老”等“养老＋”模式，使养老与健康、养生、旅游、文化、健身、休闲等行业服务相融合，为老人提供多样化的养老服务，满足不同层次的需求。

通过合理配置老年人文体活动场所和设施，开展老年文化娱乐和体育健身活动，支持社会力量、院校、养老机构等开办老年大学，鼓励创作老年题材的文艺作品，支持广播电视等媒体积极开设老年人文艺类栏目，建设老年人关爱服务体系，满足老人精神文化方面的服务需求。

(三)创新养老服务模式，引导多方参与

进一步完善以居家养老、社区照料、机构托养以及志愿者服务为主要内容的养老服务供给机制。引导和吸引社会力量通过多种方式参与养老服务行业建设，以公办养老机构作为托底保障，鼓励社会力量和团体申办老年护理、临终关怀性质的医疗服务机构，促进民办养老服务机构的发展。创新融资模式，发展混合所有制养老机构。进一步创新医养融合发展的政策措施，让更多达标的养老服务机构成为医保定点单位，推进医养融合发展。推行长期护理保险制度，参保者年老后，通过保险可享受养老护理、助餐、助浴等服务。进行“时间银行”试点，政府通过制度设计，支持和鼓励低龄老人为高龄老人提供非专业性的养老服务，按照一定的规则记录服务提供者的服务时间，储入其“时间银行”个人账户，将来可兑换相同时长的服务，形成“服务提供—时间储存—服务支取”的良性循环。

(四)形成人才培养机制，保障行业发展

开展学历教育，鼓励和支持高等院校、中等职业学校顺应养老服务业用人需求，开设养老保健、养老服务、医疗护理等养老服务行业相关专业，为专业学生提供学费减免或学习补贴，多措并举，吸引更多考生进入专业学习，为养老服务业培养急需人才，满足社会需求。

健全养老服务业人才培训体系。推进养老护理人员培训、高技能人才培养和职业技能竞赛活动、示范性培训机构建设，为养老服务岗位从业人员提供入职补贴。

通过政策和激励制度，吸引康复理疗、保健、营养、心理咨询、护理、社会工作等方面的专业技术人才进入养老服务机构。完善老年服务人才的职业、职称晋升渠道，营造良好的人才培养机制。明确养老服务从业人员尤其是特困人员供养服务机构从业人员最低工资保障标准和社会保险参保要求，落实员工制养老服务企业的社会保险补贴。吸引兼职老年社会工作者和志愿者进入养老服务行业，满足行业用人需求。

四、结语

在“银发潮”的背景下，安徽省养老服务业正面临前所未有的机遇，在政策支持、需求激增的有利条件下，也存在供需矛盾、经营困难、质量低下、人才缺乏等诸多问题，只有积极创新，通过完善政策法规体系、提升服务质量、创新服务模式、加强人才培养，才能抓住机遇，顺应时代发展，满足市场需求，促进经济和社会发展。