基于城市片区开发的投融资策略分析

吴新春 中铁(上海)投资集团有限公司

城市片区开发有多种投融资模式，大体上可分为全部由政府主导、全部由市场主导和政府与企业合作开发的类型，最后一种由政府主导、企业化运作的投融资模式是目前比较常用的一种投融资策略，政府和企业之间通过签订合同明确两者共享的权力和义务，在利益共享和风险承担的基础上进行合作和开发。

一、城市片区开发的投融资总体规划

(一)总体定位和指导策略

对城市片区进行综合开发首先要全方位了解城市的片区信息，再根据城市各个片区的具体情况进行科学规划，同时要使财务测算更加精确，合理分配片区的建设顺序，保障整个投融资策略的可行性和稳定性。城市片区开发的指导策略包括滚动开发和联动开发。滚动开发指的是在明确城市片区开发项目的时间和顺序后，通过建设时间比较靠前的片区项目来带动后期项目的开发，具体来说，就是当前期项目开始动工、完成并投入使用后，便会产生一定的经济收益，最后将此资金投入到后期片区项目的开发使用中，在最大程度上减少前期资金的投入。联动开发方式指的是城市片区不同的开发项目之间彼此关联，如片区开发项目中的房地产和商业的项目，商业项目有利于增加所在区域的吸引力和竞争力，如果同片区有房地产项目，那么商业项目就会推动房地产项目的发展，为房地产项目吸引更多的资金投入方，反之，房地产项目也会为商业项目带来大量的人口和消费，有利于商业项目的经营和收益[1]。

(二)编制流程和运作模式

在城市片区开发的投融资过程中，需要在前期准备好相关资料，包括片区开发项目的总体规定、成本估算、市场分析和投融资策略等。在对投融资策略进行分析时，一方面要考虑到成本、市场等价格信息，另一方面要考虑到片区所在地的经济发展情况、用地类型等大的背景环境条件。城市片区开发的运作模式也就是投融资的模式、渠道和策略，虽然投融资有着多种运行模式，但当前的城市片区开发逐渐从联动开发模式转变成PPP运作模式，也就是政府和企业共同合作进行开发的投融资模式。通常政府会为项目提供政策支持，并采用公开招标的方式与企业进行合作，将项目的收益作为金融机构融资的还款，以此保证开发项目有着充足的资金。

二、城市片区开发的PPP投融资策略

(一)采用PPP模式的必要性和可行性

在城市片区开发项目中使用PPP模式有着重要的现实意义，也具有一定的可行性。PPP模式在城市片区开发中的重要作用体现在以下三个方面：第一，PPP模式能够有效减少政府的资金压力，PPP模式利用社会资金参与项目的融资，为政府项目资金提供了更多的融资渠道，能够快速筹集到启动资金，使项目顺利开展；第二，PPP模式能够盘活社会资本，政府的很多利好政策吸引了大量的企业投入到政府的项目开发中，充分利用市场自主的资源配置优化项目的各项资源，市场的竞争性也使项目更加专业、更加高效、更加高质。PPP投融资模式使政府从建设、经营的角色逐渐转向规划、合作和监督的身份；第三，PPP模式能够减少政府的资金风险，在传统的开发模式中，项目资金和风险都由政府全部承担，而PPP模式是政府和社会企业合作的模式，政府只需要承担一部分的项目风险，另一部分风险由社会资本来承担，具体来说，社会参与方承担的项目风险通常来自于投融资、建设和运营，而政府承担的风险通常是法律和政策等。

在城市片区开发中使用PPP模式在新时期具有很强的可行性，首先，PPP的运作模式有国家的政策支持，国家在近些年出台了一系列促进社会资本投入到政府主导的城市开发项目中的政策，积极鼓励社会资本与政府合作，共同建设城市片区开发项目。其次，城市片区开发项目以其自身的优势和利益能够吸引到大量的社会资本。城市片区开发项目受到社会各界的广泛关注，很多企业都会自发地参与到项目的开发投资中，社会企业在城市片区开发项目中有着更加丰富和成熟的建设、投融资、运营等经验和技术，社会资本与政府的合作能够使双方互惠互利，具有很大的可行性。最后，政府也会根据财政承受能力和资金预算对片区开发项目进行拨款，为项目开发提供一定的资金支持[2]。

(二)基于PPP模式的城市片区开发的投融资策略

城市片区开发通常是对居住区、商业区和相关配套设施的开发建设，以此提高土地资源的利用率。使用PPP模式可以对城市片区的土地资源进行开发，政府为公司授权或通过对土地资源参股的形式进行招标，择优选定一个企业或者多个企业共同参与项目开发，使政府、企业和社会获取最大化的收益。具体运作时，需要政府和企业签订PPP合作协议并成立专门的项目公司，根据签订的合约进行股份的分配，合作期间的项目开发和运营等事项主要由公司统一运行，在合作结束后公司需要把项目的相关资产和权利交还给政府。在这种运行模式中，政府对公司的补助形式是可行性缺口补助，当公司的收益低于投资资金时，政府就会提供一定的补助，但政府应将补助的财政资金纳入财政预算和规划中，以此来降低企业在投资和建设项目时出现风险的几率。PPP投融资模式能够最大程度发挥市场、企业和政府的优势，使资源得到合理配置和应用，提高政企双方的收益。

三、城市片区开发的其他投融资模式

(一)财政投资模式

在城市片区开发中使用财政投资模式主要是将财政拨款的资金作为项目资金的主要来源，同时适当利用贷款和债券等形式进行融资。财政投资是一种比较传统的投资模式，政府能够实现对项目的全方位掌控，确保项目严格按照政府的理念和意图来进行建设。财政投资模式下的城市片区开发需要政府亲自参与到建设的全部过程中，招标、设计、施工、监督、经营等各个阶段都需要政府的管理。政府在使用财政投资模式时可以利用自身的优势，使用行政手段和财政支持，能够很好地掌控项目的方方面面。但财政投资模式作为一种传统的投资方式，在新时代的发展下显现出了一定的弊端，政府对项目的全方位管控和资金投入会使政府承担全部的风险，且政府很难在短期内筹集到足够的资金使项目顺利开展，项目开发需要各领域的专业人才和专业技术手段，政府在管理上、专业技术水平上和人才储备上远不如市场竞争下各企业的水平。因此，只有在政府财政预算充足，且有足够的政策、人才、技术的支持时才建议使用财政预算模式进行城市片区项目的开发[3]。

(二)BT投融资模式

BT模式(Build-Transfer)也就是建设和回购移交模式，BT模式与PPP模式有相似之处，都是政府和企业间的合作形式。但BT模式下的城市片区项目开发通常建设的都是非经营性质的基础设施项目，而非房地产商业项目，项目的建设主要是由企业进行总承包建设管理。在项目结束后，政府要按照前期和企业签订的投资建设协议对基础设施项目进行回购。BT模式与财政投资模式相反，是由企业负责主要的投资和融资，这一模式可以大大降低政府的财政压力，企业负责开发项目能够保证在较短的时间内完成建设，而且因为是企业来负责项目开发的全过程，所以能够大大提高施工建设的效率，保证项目的顺利开展和按时完成。BT模式的不足也恰恰在于回购年限较短，政府面临着较大的回购资金问题，因此，BT模式只适用于公共租赁住房和公路建设等部分项目的开发，政府需要在选择投融资策略时综合考虑项目的性质、特点和政府本身的资金水平。

(三)ABS投融资模式

ABS模式(Asset-backed Securitization)指的是资产证券化，该模式将项目开发的资产作为基础，将项目建成后的收益作为目标保证，通过在资本市场发行债券来筹集项目需要的资金，也就是将资产证券化的融资模式。通常，要先成立SPC公司，接着寻找有能力进行资产证券化的融资企业，在确定好合作企业后，双方签订具有法律效力的协议，规定将项目建成后的收益转让给SPC公司。之后就可以发行债券来筹集需要的资金，将债券筹集到的资金投入到片区项目建设中，SPC公司可以在项目建成经营中利用项目的预期收益来偿还债券的本息。ABS模式最大的优势在于能够在国际市场发行债券，降低项目投资成本，债券的形式还可以分散项目的风险。ABS模式应用的关键在于项目是否会有预期收益，因为能够保证具有稳定收益的项目较少，所以ABS模式在应用中也具有一定的局限性。

四、结语

在城市片区开发项目的投融资策略中，政府主导、市场主导、政企联合的模式各有利弊，在众多投融资策略中，政企合作的形式能够最大化地保证项目的进行。除了财政投资模式、BT模式和ABS模式，最常使用的就是PPP模式，PPP模式能降低政府的风险，保证政府能够参与到项目中和在整体上把控项目的进展，使政企双方互惠共赢。■