公共管理中政府角色的转变

摘要：传统的公共行政模式中政府的角色是高高在上的，随着政府的规模扩大，效率变低，政府的公信力下降，20世纪80年代，许多经济合作与发展组织的成员国对其公共部门的角色进行了重新评估。信奉自由市场模式的人们认为应该大幅度缩减政府规模，弱化政府角色，实际上，私营部门和公共部门是不可分割的。政府在国防、政治和社会稳定、外交等方面有着不可替代的作用。政府应是一位引路人，不过分干预，不完全放任市场自由。我国提出了服务型政府的概念，在公共管理的发展过程中，政府已不再是单纯的行政工具了，而是以人为本的服务者。

关键词：政府角色；政府规模；新公共管理；服务型政府

在西方，对于公共行政的研究大概经过了六个阶段：一是西方行政学的提出与创立时期，这一时期的著名人物有威尔逊、泰勒、法约尔等，是科学管理的时期；二是西方行政学的正统时期，主要人物是韦伯，他的官僚制是对当时公共部门运作的最完美诠释，到如今也在许多国家持续发挥着影响作用；三是西方行政学的批评与转变时期，1929—1933年的世界性经济危机和第二次世界大战，是西方世界各国放弃了自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预。与此同时，正统行政学的理论原则却无法面对社会的变革，这时就出现了批评和质疑。最著名的人物是行为主义行政学家西蒙；四是西方行政学的应用与发展时期；五是西方行政学的挑战与创新时期；六是西方行政学的总结与探索时期，其中登哈特的新公共服务理论被人广泛熟知。在每一个阶段，政府和市场的矛盾都贯穿始终，并且二者关系也在不断地发生变化，政府角色也随之发生变化。

一、新公共管理的政府角色转变

政府角色就是指政府行政的边界问题，即政府介入社会、市场的程度和范围。可以从政府参与经济的程度，也就是政府的规模和作用的角度来看。20世纪80年代，公共部门的规模、管理范围和行为受到了抨击，大部分国家都开始了改革政府的措施。这使得政府体制不断地进行改革，但同时公众要求着比以往更多更好的公共服务，政府规模又不可避免的膨胀，人们在要求服务和保障的同时，并不愿意支付高额的税来支撑他们所要求的服务。矛盾由此产生，目前来看比较好的解决办法是政府缩减规模，将不再需要政府直接干涉或不重要的部门转手给私营部门，让私营部门去代替政府行使职能，政府对其进行监管。新公共管理运动是西方对于政府角色转变的一次跨越式的实践。

新公共管理主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开。《改革政府》的作者戴维·奥斯本等人曾说，政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。他们认为导致传统政府低效的原因之一就是政府忙于划桨而忘了掌舵。现代行政模式下政府角色应是一位指路人，一盏指明灯，美国现代实用主义法学的创始人霍姆斯曾说：“我们占据的位置并不重要，重要的是我们要去的方向。”政府既要做指引者决定方向，又要做监控者保障安全，带领着人民朝著更民主的社会发展。

二、政府存在的必要性

现代资本主义经济是一种“彻头彻尾的混合的体制，在此体制中公私两种力量密不可分、相互作用”。且经济体制“既不是公共性质的也不是私营性质的，而是一种混合体”。私营部门依赖政府提供基础设施和法律制度，这两样对市场的运作必不可少。同时政府也依靠私营部门提供商品和服务。政府的存在是有必要的，不能武断地将公共部门和私营部门完全分开，可以说从20世纪70年代开始对政府的强烈抨击到21世纪对政府地位的重新认识，政府对国家、社会的稳定和发展是必不可少的。政府作为国家公权力的执行者，其政策执行具有强制性，以警察、军队和法律作为后盾来运转，同时为市场的正常运转提供了制度保障和依靠。政府和市场实际上是互相依存的，没有政府的理想民治社会目前还没有可能实现，我们需要政府发挥其积极作用，促进民主政治、经济、文化等各方面的发展。

安德森列举了七项政府的基本职能，分别是：提供经济发展的基础架构、提供各种公共物品与服务、解决与协调团体冲突、维护竞争、保护自然资源、确保商品和服务的可及性、维持经济稳定。这是对各国的政府活动的普遍概括，并没有回答政府在特定情况下到底该怎么做。政府和私营部门在不同项目中如何分工，政府干预程度等问题都需要一一回答。政府规模的问题有必要变成政府做什么的问题。根本就不存在什么独立的、客观的方式可用来确定政府的理想规模或界定公共部门的活动范围。政府的角色正在发生变化，欧文·E·休斯认为，政府的转变表现为它更像是一个促进者而不是生产者，而且在达成某项公共事务时，政府的权力是有限的，公民的支持和良好的市场环境是不可或缺的。在社会不断发展，民主不断进步的情况下，公民要求更多的民主权力，要求政府更加的公平公正公开。政府发挥其作用并不意味着控制，灵活的引导反而会更符合时代要求。我国的服务型政府就发挥了政府的引导型职能，积极的培育和发展多元社会治理力量，使得政府和市场和谐共处。

同时需要注意的是，在西方，政府干预的情况往往是因为出现了市场失灵。这是政府干预存在的理由，但并不是唯一的理由。政府需要对国家的安全、社会的稳定、人民的生活质量负责。在医疗、教育、交通、住房等等方面都不可以完全依赖市场的自由运行，政府是社会生活的仲裁者，若没有政府的干预和监管，那么公民的基本权利是无法得到保证的。

三、关于新公共管理运动的实践发展及争议

20世纪80年代中后期，在英美等国出现了一种新公共管理运动。新公共管理运动是以解决公共部门的不良行政现象为主要目标，主要以自由主义经济学相关学说为理论基础，建立新的公共管理尤其是政府管理的理论框架，从而符合政府管理社会的实践需求。近20年以来，西方一直在进行“新公共管理”的运动，它对西方的政府改革实践起到了一定的影响作用。“新公共管理”的主要价值取向有：

（1）市场导向。市场导向就是以市场和顾客为导向，在公共部门以实现顾客满意为标准，促进多样化的需求和政府服务的进步。

（2）管理主义。主张在公共部门采用私营部门的管理技术与手段，使得管理专业化，同时也强调效率、结果和产出。

（3）文官非中立。新公共管理认为文官和政务官之间是无法完全区分开的，行政事务本身就具有政治色彩，让文官具有较高的政治敏感度，有利于行政事务的开展。

总的来说，新公共管理是一个较为广泛，层次多元的概念，将企业中的经营管理模式引入了公共部门当中，但由于公共部门由于其公共性与私人部门有着根本性的区别。因此，有关新公共管理运动的争议也层出不穷，主要集中在以下几点：

（1）公共组织的“公共性”未能体现

政府部门既有其自主性，存在着公共组织本身的利益，又因其本质上是代表了公共利益，因而政府部门的利益有着双重性的体现。正因为其“公共性”是区别于私人部门的根本特点，新公共管理理论模糊了二者之间的区别，忽视了其本质属性——公共性，必然会导致公共管理价值的流失。

（2）理论基础有失偏颇

新公共管理也称管理主义，其理论基础滥用了自由主义经济学说的假设、理论和方法，过于依赖自由主义经济学理论的相关学说，些许轻率地将市场领域中的理论纳入到政府领域当中，忽视了政府部门的基本性质。政府与企业是不同的，若理性经济人假设在公共组织中应用，那么政府的公益性可能会丧失。

（3）为“公民”服务而非“顾客”

新公共管理的价值取向之一便是以市场和顾客为导向，顾客是上帝是许多私营企业尤其是服务业的宗旨。若政府真的将公民视为顾客，满足顾客一切的需求，那么对于政府作为社会治理主体的公信力以及权威是一个沉重的打击，并且政府的公平公正也会受到严峻的挑战。

四、新公共管理对我国的启示

新公共管理运动虽然存在争议，但是它使得各国逐渐重视提高公共服务水平，并成为了许多西方国家行政改革的重要取向，我国在改革开放四十年来不断地转变政府职能，建设服务型政府，已经初得成效，比如智慧城市的建设。西方国家“新公共管理”运动的经验和教训值得我们参考和借鉴，而我国也需要超越新公共管理，建设具有中国特色的服务型政府。

（1）建立制度保障。我国尚处于发展时期，在行政管理的改革和发展中的经验较为不足，所以还存在着法律的盲区。任何改革的进行都需要制度保障，在建设服务型政府时，应在政府的决策、监督、问责和考评这四个方面进行全方面的立法监督，建立科学的监督体系，让公务员有法可依、有责可究。建立系统完善的法律制度将会成为提升我国的公共部门的权威的重要法律后盾。

（2）形成可以指导实践的理论体系。理论是行动的指南。要借鉴“新公共管理”理论，必须进一步加强对基础理论的研究。中国在服务型政府的建设方面已經积累了很多经验，我国坚持中国特色社会发展道路，政府的权威较高，相较于西方来说，我国政府更易于引导人们进行民主发展。但是在实践过程中，我国并没有相应的理论指导，长期以来，我们都在摸着石头过河，理论总是滞后于实践的。除了西方的大量理论外，我们也需要符合自身国情社情的理论支撑。目前，在我国公共管理及行政改革的理论建设过程中，尚有大量理论等待我们深入研究，如市场化、民营化、公共服务体系、非政府组织、政府绩效等问题。另外，我们应对中西方社会发展水平差距，对中西方社会服务市场化的政治、经济、文化和历史文化传统的差异，对中国公共服务市场化的前提、范围、步骤等进行深入研究。

（3）建立高回应度的政府工作流程。高回应度就是要对公众的反映及时、有效的进行回应。政府要与公民进行信息的及时传递和交流，避免危机事件发生时的恐慌、谣言等负面事件的产生，同时也要了解民情，收集公民对于国家政策的执行情况、政府形象、政府工作人员的评价和反响。电子政务时代的开启，是实现高回应度政府的实践，网络已经成为政府和社会交流的重要一环。同时要培育公务员的服务意识，重视公民的需求，建立一种以人为本的服务体系，真正做到为人民服务，放下身段，服务大众。

传统的公共行政模式是典型的官僚制，它是非人格化的，它的特点是等级森严；处于政治领导人的正式控制之下。随着新公共管理运动的兴起，传统的公共行政模式被替代，政府服务逐渐被重视起来。登哈特的新公共服务理论为西方的政府改革实践提供了思路，认为政府的职能既不是“划桨”，也不是“掌舵”，而是服务。同时提出了公共利益是目标不是副产品、为公民服务而不是为顾客服务等等思想。它对西方公共服务的建设产生了重大影响，并且成为了新公共管理理论尤其是企业家政府理论的一套替代性新理论模式。政府的角色从控制者变成了服务者，公共部门与私营部门在同一项目上分别找到自己的位置并且共同发挥作用。在民主政治不断发展的今天，我国政府应与多元社会治理力量一起，探索新的社会治理模式，超越新公共管理，合理借鉴、克服缺陷、转变职能，实现和谐共治的新局面。

参考文献：

[1] 欧文·E·休斯.公共管理导论第四版[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[2] 唐旭斌 齐正学.西方新公共管理述评及借鉴[J].广西青年干部学院学报，2002（05）.

[3] 杨明.新公共管理的兴起及其对中国建立服务型政府的启示[J].昆明师范高等专科学校学报，2006（03）.

[4] 李灵芝.“新公共管理”及其对我国行政改革的启示[D].广西大学，2007.

[5] 丁煌.西方行政学说史第三版[M].武汉：武汉大学出版社，2018.

作者简介：相佳杨（1995—），女，陕西咸阳人，硕士研究生，研究方向：电子政务。