新一轮农信社改革或将迎来实质性进展

本刊综合

“原来是改革的产物，后来是持续改革的推动者，如今却成为被改革的对象。”这句话浓缩了省农村信用社联合社（简称“省联社”）过去十多年来走过的发展轨迹。省联社管理体制是2000年以来农村信用合作社（简称“农村信用社”“农信社”）改革的历史产物，对中国农村金融的稳定与发展发挥了重要的作用。但近年来省联社在商业化的改革过程中暴露出诸多问题，关于新一轮农信社改革的声音从未间断。

农村信用社改革的历程

农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是我国农村金融的主力军和联系广大农民的金融纽带。新中国成立后，农村信用合作组织迅速在全国范围内建立起来。到1957年，全国拥有超过10万家的农村信用社。1979年中国农业银行恢复，此后农信社一直作为其基层机构，在其领导下开展农村金融业务。为了实现农业银行的商业化转型以及强化农信社的合作属性，1996年8月国务院下发了《国务院关于农村金融体制改革的决定》，强调指出改革的重点是改革农村信用社管理体制，把农村信用社改造成真正的合作金融组织。自此，农信社正式与农业银行“脱钩”，开始真正走向合作办社的道路。

2000年8月，在中国人民银行的批准下，江苏省率先开展了农信社改革的试点工作，并于2001年9月组建了全国第一家省联社——江苏省农村信用社联合社。省联社最初的定位是作为江苏全省农信机构的行业自律组织，对基层农信机构进行管理和服务，其中管理是指通过制定规章制度规范基层机构的经营行为。随后，农信社改革的试点逐步扩大，2003年6月27日国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》（国发【2003】15号），将改革试点扩大至全国8省市，明確提出要对农信社的管理体制进行改革，并将其管理权下放给地方政府。各试点地区可根据当地情况，通过成立省联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。2004年8月17日颁布的《关于进一步深化农信社改革试点的意见》（国办发【2004】66号），试点扩大至全国。此后，除北京、上海、天津、重庆等直辖市外，全国大部分省份都采取组建省联社的方式对基层农信社进行管理。

2007年8月，最后一家省联社挂牌后，在全国范围内形成了一种由省（区）联社管理的格局，诞生了“省联社一县级法人主体”管理模式。省联社管理模式实现了中央政府实现农村金融稳定和化解农村金融风险的目标，满足了地方政府利用农村金融资源支持地方经济发展、提升自身绩效的需求。

2010年，农信社进行商业化改制，原先农信机构的产权结构和内部治理水平有了明显的提升，但在市场约束机制和激励机制不断强化的背景下，省联社的管理模式与农信机构发展的需要之间，特别是省联社对于辖内农信机构的全方位管理与农信机构自身的公司治理的不协调问题开始日益凸显。

省联社存在的问题

省联社在特殊时期对我国经济的发展和农信社的管理都起到了积极的作用，但作为改革的产物，在社会不断发展的过程中，其弊端也开始显现。

多种身份交叉

“省联社现在是‘几不像，一方面是省级政府管理全省农信社、农商行（农村商业银行）的平台，这是国家机关属性;但省联社又是企业，有管理协调的职能，行政上又不能干预县域法人的独立自主性;同时还有自律性质，又像是协会。所以协会、企业、国家机关，几种身份‘几不像。”5月份，中国银行保险监督管理委员会湖南监管局党委书记、局长田建华在《中国银行保险报》主办的“代表委员共论中小银行改革发展”直播论坛上说。而随着农信社开启以股份制为模式的农商行体制改革以来，其某些行政属性和农商行的商业原则冲突日益凸显。省联社因为内部管理被受到处罚的情况也不少。比如，2020年2月，黑龙江省联社、江西省联社因为变相审批放贷、对农商行管理不到位等被处罚。2019年8月19日，安徽省联社因13项违法违规被罚500万元，7名相关责任人一同被罚。2019年11月13日，吉林省联社因14项违规被罚款440万元，11名相关责任人一同被罚。

缺乏产权基础

产权模糊致使产权主体对农信社的控制权名存实亡，根据合作制原则，农村信用社产权应归出资人即社员所有，社员通过社员代表大会，以一人一票的民主管理方式决定农村信用社的经营和运行。但是在实践中，农信社产权不清，出资人缺乏控制权。其原因：一是产权关系不明晰，信用社事实上的产权主体是集体，该集体并非全体社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的较为含混模糊的集体，这就造成了信用社的产权虚置。二是社员股金额小，且较为分散。有数据显示，在农商行股杈结构中，中小民营企业股东占比高达80%，承担的责任风险小，约束力相对较弱，从而缺乏产权主体意识。

责权利不匹配

省联社在履行管理、指导、协调、服务的功能过程中，更多强调管理职责、关注风险化解问题，经营利润多与少、金融服务创新先进与否、改革发展前景等与省联社关联度不高，责权利不匹配，从而导致了农信机构与省联社之间存在着较大的矛盾。同时，人事任免以及普通员工的岗位招聘时都要由省联社来决定，造成农信机构市场化的用人机制受到干扰，也影响到了农信机构的有效经营和运行。

农信社改革的必要性

此前，时任江西省农村信用社联合社理事长的肖四如在接受采访时曾提出过关于深化省联社改革的必要性。

首先，农村信用社未来发展所必需的服务平台要有现代银行资格来支撑。但目前省联社没有相应的银行业务资格，无法直接有效对接金融市场，在拓展服务平台功能上显得力不从心，迫切需要深化改革。

其次，省联社法人治理的完善、科学管理机制的形成需要严格按照银行企业来规范。但目前省联社仍有很多缺陷需要通过改革来完善，如要真正赋予现代银行应有的提供平台服务、参与金融市场竞争、开展批发性业务等功能;要完善股东大会、董事会、监事会制度，健全议事规则，真正建立起科学决策、民主管理的机制;要建立健全省级机构履职评价机制，使省级机构的履职真正与成员行社改革发展绩效挂钩。

第三，省联社与政府、监管和成员行社的关系需要通过严格的公司架构或资本纽带来明确。从当前和今后一段时期看，省级政府承担农村信用社最终风险责任短期难以解除，维护金融稳定和公众利益的责任将长期存在。通过深化省联社改革，按照“行业管理+金融服务”的地方性金融企业法人治理机制来运行，能够更好地形成符合现代企业要求的一系列决策监督和管理机制，更好地解决成员行社的共同利益诉求，更好地落实省级政府和监管部门有关防范区域性系统性风险、规范金融市场、落实支农政策、维护公众利益的要求，真正实现服务功能的全面展开。

最后，国家各种支农惠农政策和风险管理责任的落实需要更强有力的工作抓手。近年来，农村信用社作为农村金融的主力军、主渠道，在传导落实党和国家支农惠农政策、服务“三农”、县域经济和中小微企業等方面发挥了重要作用。要把这些政策传导落实到基层，中央和省级政府不可能直接与众多的农村信用社基层单位联接，必须建立一个更有效力的省级机构作为抓手，在及时传达政策要求的同时，对农村信用社执行落实各项方针政策、法律、法规等情况进行督促、指导和检查监督，确保各项政策法规的实施。同时，农村信用社作为地方金融机构，一旦发生风险，将对整个社会稳定和公众利益产生重要影响。省级政府作为地方金融秩序和社会稳定的维护者，实际上承担了保护广大金融消费者权益的责任。为确保这种责任有效落实，省级政府也需要建立更强有力的省级机构作为平台和抓手。

新一轮改革的重点

在重重挑战下，农信社改革势在必行。最近三年，中央一号文件先后提出“开展省联社改革试点”“抓紧研究制定省联社改革方案”“推动农村信用社省联社改革”。这表明，省联社改革已成为当前农村金融改革的重点。

2020年5月末，国务院金融稳定委员会办公室发布11条重大改革的规划，其中提到要“制定《农村信用社深化改革实施意见》，保持县域法人地位总体稳定，强化正向激励，统筹做好改革和风险化解工作”，现行的省联社管理体制将很快迎来新一轮的改革。5月底，银保监会（中国银行保险监督管理委员会）出台了《意见》，并部署开展相关改革试点。种种迹象表明，新一轮农信社改革或将迎来实质性进展。

值得注意的是，“这轮省联社的改革，没有标准答案。”中国社会科学院金融研究所银行研究室主任曾刚表示，“原来也讨论过很多关于省联社的改革方案，但是迟迟没有推进，原因很简单，就是不同省份差异挺大的，情况不一样，那意味着改革的方案可能就不同。中央没有给一个统一的模式，只会给一个方向，需要各个省根据自己的情况，再进行具体的方案落实。”曾刚认为，省联社改革未来的方向是释放农商行活力。各省根据自身情况在把握省联社机制既有优势的基础上，适当地给农商行松绑，从激励考核机制、经营管理和科技投入方面有所释放，增加农商行的活力。

2019年2月11日，中国人民银行、银保监会等五部委联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，其中对省联社改革及其职能作出了新的要求：“积极探索农村信用社省联社改革路径”“淡化农村信用社省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能”“提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平”“县域法人金融机构资金投放使用应以涉农业务为主，不得片面追求高收益”“适度提高涉农贷款不良容忍度”。这些要求为省联社新一轮的改革指出了较为明确的方向。

实际上，在新一轮的农信社改革中，保持县域法人基本稳定是本轮农信社改革提出之初就确定的大方向。2018年中央一号文件表示要“保证农村信用社县域法人地位和数量总体稳定”;2019年11月，央行《中国金融稳定报告（2019）》提出农信社改革思路，即：保持县级法人地位和作用的基本稳定;2020年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》要求：深化农村信用社改革，坚持县域法人地位。由此可见，在坚持县域法人地位的前提下，如何对省联社进行改革，是本轮农村信用社改革的重点和难点。也就是说无论怎么改，一定要在总体上保证农村信用社县域法人地位和数量总体稳定。

农村信用社稳定县域法人地位政策起源于2002年，《中共中央国务院关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》（中发【2002】5号）提出：“农村信用社的行业管理应主要以县联社为单位进行，不在全国按行政区划层建立农村信用社的行业管理组织。”但当前坚持县域法人地位不是对县域法人的一成不变，而是在发展中对县域法人政策进行再评估、再认识。事实上，国家对农村信用社稳定县域法人地位政策并非“一刀切”，部分地区农村信用社结合自身实际，对此已有所突破。

除了尽可能保持县域法人地位，统筹机制改革和风险化解同样也是新一轮改革的关键。较为复杂的是，统筹机制改革和风险化解更需要各地根据实际情况展开工作。就当前来看，针对农信社系统的存量风险，目前的政策导向是坚持各方参与、市场化处置。

关于此次省联社改革具体路径的选择，目前讨论较多的有四种：统一法人模式、联合银行模式、金融服务公司模式、金融控股公司模式。

统一法人模式，是指通过向社会募集资本，将全省的农信机构合并为统一法人，组建省级农商行，原基层农信社、农商行作为该省级农商行的分支机构。北京、重庆、上海等地早已采用这种方式完成了辖内法人机构的统一，实现了农村商业银行做大做强。这种模式有助于集中配置资源，但容易脱离支农支小定位，因此适用于经营区域较小、机构数量不多的地区。而且从2018年“推动农村信用社省联社改革，保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定”到2020年“深化农村信用社改革，坚持县域法人地位”来看，统一法人模式可能不会成为此次改革的首选。

联合银行模式，也是由基层农信社或农商行出资设立，联合银行模式与现行的省联社模式最大的区别是，改制后的联合银行具有金融牌照，可以和基层农信机构一样经营存贷款业务，也可通过转贷等方式支持基层农信机构的发展。但相关人士认为，这种模式不仅无法解决现有问题，还会把联合银行放到与农商行共同竞争的位置，导致的结果可能会更差。

金融服务公司模式，这种模式符合国家提出的淡化省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出其专业化服务功能。但是，若将省联社改革为金融服务公司，就意味着省级政府放弃对于省基层农信机构的行政管控，那谁来对农商行进行监管？如果放给各农商行所在地政府管理，对于所在地政府当然是很乐意的，但农商行的风险如何进行监控、处置？就目前中小银行的现状来看，这条路带来的风险会很高。

金融控股公司模式，即省联社改制募集资本，组建以国有资本为主、集体及民营资本为补充的省级控股集团，通过股权的形式将管辖内的农信社联系起来。这也是一个较好的解决股权结构与管理权限纠葛问题的改革方案。

当前不同的省联社改革路径可按照股权关系划分为“自上而下”和“自下而上”两种方式。考虑到各省经济社会发展水平不一、农信体系的发展也存在较大差异，未来对于省联社的改革，仍是各省根据实际情况，因地制宜地选定具体改革路径。

近年来，关于改革的讨论从未中断，改革的脚步也未曾停下。虽然改革的具体方案尚不明晰，但可以看到的是，在此轮农信社改革中，陕西、江苏、浙江都在坚持改革基本方向的前提下摸索前进，走在了此次改革的前列。