捕诉一体模式下提升检察办案质效研究

上海市静安区人民检察院课题组

审查批捕和审查起诉是我国检察机关的重要职能，“捕诉一体”还是“捕诉分离”历来是学界及司法实务界的关注重点。2018年7月，最高人民检察院明确提出实行捕诉一体办案机制，即同一刑事案件的审查批捕和审查起诉由同一部门的同一检察官负责，捕诉一体成为全国检察机关深化司法责任制改革、优化司法资源配置的重大机制创新。根据上海市检察机关统一部署，上海市J区检察院从2018年7月1日正式实施捕诉一体办案模式。但是，对长期适应捕诉分离办案模式的检察官而言，这一模式对办案理念、工作方式带来重大影响，对办案质效和司法能力提出了挑战。本文通过评估捕诉一体机制的运行成效，对需要重视的阶段性问题进行研究，提出加强配套工作机制建设的建议，以期进一步完善捕诉一体办案模式、促进检察队伍的专业化和职业化建设，以切实提升检察机关办案质效。

一、捕诉一体模式下办案质效分析

捕诉一体模式下的办案成效和阶段性问题主要表现如下：

第一，办案总量增幅明显，办案周期加长。捕诉一体实施以来，由于扫黑除恶专项斗争的深入开展和金融类犯罪案件的集中整治，区院受理案件数以及办结案件数均大幅增加，总体办案数据大幅上升。与此同时，办案周期上升，在全市对2019年1月1日至6月30日的业务数据分析中，J区院一审公诉案件办案周期与全市办案周期最短的H区院相差十余天。[1]参见上海市人民检察院：《2019年上半年全市检察机关主要业务数据分析报告》，第16页。主要是一延、二延案件的绝对数上升比例近50%，两退两延案件比例上升10%。

第二，人均办案数量上升，办案压力增大。内设机构改革后，虽然检察官向业务部门倾斜，但是刑检一线办案力量总体增幅不明显，人均办理案件数和人数分别上升15.12%和13.84%，且各业务部、办案组、主办检察官和检察官之间人均办案情况差异较大，部分检察官感觉办案压力过大。

第三，引导侦查有力，法律监督总体力度未明显提升。实施捕诉一体办案模式后，区院追捕数量和不捕数量“双提升”、捕后不诉率和追诉率“双下降”、第一次退回补充侦查案件占比下降，表明监督重点和监督环节明显前移，体现了检察机关引导侦查和加强法律监督的力度。但是，体现检察机关法律监督力度的核心数据，如不捕、不诉、追捕、追诉和抗诉案件总体数量基本平稳，而类案检察建议的制发更是为零。

第四，综合业务素质提升，岗位适应度仍需加强。侦查监督与公诉是两种不同的检察职能。捕诉一体办案模式下，对案件证据审查、判断、运用及对庭审活动的掌控、应变等方面提出了更高的要求，促使办案人员尽快熟练掌握审查逮捕、审查起诉和诉讼监督的知识。但是能力的提升难以一蹴而就，源源不断的案件在督促承办人仓促上岗、快速成长的同时，也对案件的高质高效办理带来挑战。

第五，初步建立配套机制，刑事检察整体框架需有效调适。捕诉一体办案模式是整合检察力量、优化检察职能配置的选择。2018年，上海市人民检察院检察委员会审议通过了《上海市检察机关捕诉合一办案规程（试行）》，区院也在实行捕诉一体后建立了7个专业化办案组、调整了轮案规则。但是该模式有效运行的核心是捕诉的有效衔接、融合，既需要实务层面力量的有效配置、办案方式的改革等，还需要检察工作理念的转变、刑事诉讼规则的修订等予以支撑，刑事检察整体框架的调适甚至重构成为需要。

二、影响捕诉一体模式办案质效的原因分析

（一）办案理念尚未及时调整

随着捕诉一体模式的全面推行，对其必要性和价值功能的认识也逐渐统一。但是，实践中认为捕诉一体就是批捕、起诉案件由同一人办理，是办案流程设置和检察实践操作层面的变化，因此主要是对原有的侦查监督、公诉部门按照案件受理范围区分为各业务部。对此，学者评价为以刑法逻辑取代刑事诉讼法逻辑。[1]张建伟：《逻辑的转换：检察机关内设机构调整与捕诉一体》，载《国家检察官学院学报》2019年第2期。由于在办案方式、证据标准把握、监督制约、考核机制、业务培训等方面准备不足，使该模式较长一段时间内仍处于磨合期、过渡期。此外，捕诉一体的现有办案人员不可避免的会延续原有的办案思路，原公诉检察官在审查逮捕过程中缺乏监督理念和意识，原侦监检察官在审查起诉阶段可能倾向于同一思路办理，也发现存在对管辖问题的考虑不足等影响到审查起诉阶段的办案质效等情况。

（二）侦、捕、诉未有效衔接

从J区检察院改革初期的效果来看，捕诉一体办案模式体现了“合”的力量，尚未做到“整”的优势。具体表现为两个方面：一方面，侦查人员对于批捕决定具有较高的期待，由于检察官均承担审查批捕职能，因此公、检的联系更为紧密。原承担公诉职能的检察官普遍反映，承担批捕职能后，可以及时熟悉案情、复核证据，引导侦查机关补充、完善证据，不容易错失取证时机。另一方面，捕后诉前的衔接仍然不畅。区院二退数据仍然居高不下，一则可能是办案人员在续侦、补侦中未以起诉证据标准提出明确的要求及证据规格，使得侦查人员难以有效落实补侦要求，二则是捕后未对要求续侦、补侦的材料进行跟踪，未发挥捕诉一体的优势。

（三）办案时限节奏难以适应

法律框架内高效地办结案件是回应社会关切、彰显法治力量的需要。由于公诉和批捕案件办案周期的不同，案件量较大和案件复杂程度高的业务部门普遍感觉难以有效协调“短跑和长跑”的频率和速度，难以实现集中提审等，影响了办案效率。在公诉案件的审查期限内，一旦连续受理批捕案件，由于批捕案件7天办理的刚性要求，从理性角度出发，办案人员必然会选择“批捕优先”，导致公诉案件见缝插针、碎片化办理。此外，“两退两延”甚至三延案件的增加，虽然可能是“借时间”的无奈之举，但导致刑事诉讼案件周期进一步加长，削减了捕诉一体提升办案效率的优势。

（四）检察官个体综合素质参差不齐

捕诉一体的办案模式不是检察机关审查批捕与审查起诉两项职能的简单叠加，而是新检察权运行机制的整体整合，以破解消极补充侦查难题，形成新型“大控方”格局，要求检察官有更高的办案能力与水平。目前，区院多数检察官仅有侦监或者公诉经历，既在批捕岗位上历练过又在公诉岗位上锻炼过的复合型人才较为稀缺，导致了办案人员自身的业务素能与捕诉合一新岗位要求的综合素质有不小的差距。

（五）配套机制建设存在不足

目前需要重点关注的配套问题主要有：一是办案组的设置与配置问题。检察官办案组织是检察机关司法办案最基本的单元。目前区院设置的7个办案组在运行中发现，主要存在如何平衡专业化要求和与市院各业务部对口联系问题，如何平衡案件办理量、是否设置“简案快办”办案组等问题。二是内部监督问题。在原有批捕和起诉分离的情况下，如果批捕环节出现错误，还有起诉环节把关，而捕诉一体的办案模式客观上会增加一错到底的办案风险，进一步弱化本来就相对薄弱的内部监督。三是检察官绩效考核指标设置问题。绩效考核是客观公正反映和评价检察官履行职责情况的重要手段。虽然市院出台了《上海检察机关检察官绩效考核指导意见（试行）》，区院也拟定了考核实施办法，但是一些考评指标重数量、轻质量，还缺少实质性运作的考察，部分检察官反映难以体现、涵盖实际工作量，也导致简案快办等办案组难以独立设置。

三、捕诉一体模式下提升办案质效的路径

习近平总书记指出“改革有阵痛，但不改革就是长痛”。在司法体制改革、国家监察体制改革、以审判为中心刑事诉讼制度改革叠加运行的大背景下，如何克服阶段性困难，进一步发挥捕诉一体办案模式的自身优势，提出以下建议。

（一）更新理念与强化实践相结合，有效落实捕诉一体要求

所谓理念，是指导、引领办好检察案件的思想、灵魂。捕诉一体办案模式是检察机关恢复重建以来的“全面重塑”改革，不能仅仅看作是检察官个体职责的调整，而是在新的历史条件下，在司法改革、刑事诉讼制度改革的背景下，检察机关优化司法资源配置、提升检察服务的重大机制创新。因此，应遵循法律运行的基本原则与逻辑，在加强人权保障、兼顾效率与质量的基础上，对捕诉一体模式实践状况进行整理汇总、及时发现问题、提炼经验，为刑事诉讼框架的重构与调试、为高检院制定顶层设计提供参考依据，通过顶层设计重构刑事检察框架，减少批捕、起诉中的同质化、重复性工作，发挥检察机关诉讼主导作用，确保改革取得实效。

（二）引导侦查取证和全面加强法律监督相结合，促进侦捕诉衔接

捕诉一体的办案模式使捕、诉职能可以相对集中行使，使检察机关公诉职能自然向前延伸，提前介入和引导侦查活动，有效解决公诉引导侦查的切入点问题。[1]刘星：《检察机关捕诉资源整合办案机制研究》，东北师范大学出版社2017年版，第24页。但实践中仍存在着补侦次数居高不下、捕诉脱节的现象。有鉴于此，在提高引导侦查取证的针对性之外，应加强捕后诉前案件的跟踪监督。一是明确引导侦查建议的法律效力，强化检察引导侦查实效，从而最大限度地发挥捕诉一体办案模式提升案件质量的功能。二是区分逮捕但证据存在瑕疵、逮捕但仍有其他事实未查清、存疑不批准逮捕的情形，分别制作续侦和补侦提纲。三是明确捕后反馈的具体时间要求，对事实、证据完善的案件要求公安机关在规定的时间内移送审查起诉；对事实、证据尚有欠缺的案件要求定期反馈侦查进展情况。通过上述工作，一方面便于检察官区分已审查证据和未审查证据，提高司法办案效率，避免重复审查；另一方面可以快速掌握侦查机关补充侦查的情况，检查补充侦查要求是否落实到位。

（三）繁简分流和优化办案流程相结合，平衡办案节奏

实践中由于多种因素的制约，在基层院远未实现理论上的20%的人办理80%的案件的目标。建议将捕诉一体与“繁简分流”有效结合，并进一步优化办案流程，以平衡办案节奏、提升诉讼效率。一是在分案环节，实行“类案办理，专业优先”的案件分配制度的同时，设立专门的“简案快办组”，专门办理事实清楚的简单案件，以实现诉讼效率和案件公正之间的有效平衡。二是在提审、讯问环节，对于权利义务的告知和讯问，可以采用专人负责、集中告权、远程视频等方式，便于办案人员有较为完整的时间准备重大疑难公诉案件。三是在审查报告制作环节，对案情无争议、犯罪嫌疑人认罪认罚的简单案件，制作简易版审结报告或者进行表格化审查。四是在出庭环节，对于可能判处3年有期徒刑以下刑罚、适用速裁程序或者简易程序审理的认罪认罚案件，可以根据法院集中开庭审理的工作安排，由非承办检察官集中出庭支持公诉，其他案件一般应当由承办检察官出庭支持公诉，全面提升指控犯罪的专业水平。五是在案件的处理环节，全面落实司法责任制的要求，对于并非重大疑难的相对不起诉案件、相对不捕案件等，坚持谁办案谁决定，减少案件的审批和提交检委会讨论环节。

（四）专业化建设和提升综合素能相结合，促进检察队伍专业化、职业化

具体路径包括：一是改变原有的培训方式，由各办案组根据实际办案及自身需要选择相应的培训项目，加快特定专业知识的学习和经验的积累，促进提升专业化办案水平。二是利用原批捕及公诉部门的资源，创造互帮互教的学习平台，从日常工作、业务学习等方面入手，提升检察队伍的捕、诉综合能力，培养出既能“短平快”地高质量完成审查逮捕工作，又能“高精准”的定罪量刑，胜任公诉工作的综合人才。三是拓宽培训方式，建立检委会案件汇报、检察官联席会议的旁听机制，真正做到“办案是最好的培训”。四是建立合理有序的岗位交流制度，在检察业务素质“专”与“全”之间找到适当的平衡点。

（五）配套机制和长效机制建设相结合，深化捕诉一体办案模式

既及时解决目前发现的问题，又围绕捕诉一体办案模式的全面推进和深化，全面加强配套机制建设。一是科学设置、合理调整办案组和人员配比。测算现有各办案组工作量，调整检察官助理、书记员、辅助人员的配比，以满足实际办案需求。二是加强内部监督，消除因权力集中而产生的不利影响。通过健全部门内检察官联席会议制度、建立跨部门检察官联席会议机制，以集体的智慧共同对重大疑难、复杂案件“把脉问诊”，发挥监督把关的作用；通过强化案件质量评查和流程监控工作，对案件实行全程跟踪、重点监控、提前预警和质量评查，落实司法办案量化考评、错案责任追究等制度。三是调整考核指标，发挥考核正面引导和激励作用。以办案数量与效率为基础，对难易度不同的案件所对应的案件数量及办案平均花费时间进行不同权重的计算，以合理量化检察官的工作业绩。注重办案质量与专项业务的考核，综合考虑文书制作、释法说理、出庭活动、法律监督等各种工作的权重比率，设置相应的分值。此外，以研修成果评价为补充，通过开展研修培训工作，一方面为检察工作的发展提供支撑，另一方面适应改革、保证司法公正的需要。[1]张本才主编：《法律监督热点问题研究（七）》，中国检察出版社2019年版，第336页。

四、捕诉一体模式下提升办案质效的重点领域

检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作。新时代人民群众对民主、法治、公平、正义等方面的需求越来越高，延续原有的办案方式，不仅耗费人力物力，而且社会效果不佳。在检察机关实行捕诉一体办案模式，不需要过分纠缠逮捕权在不同司法机关之间配置的宏大命题，因为捕诉一体办案模式不仅平衡批捕权与公诉权的关系，而且是缓和现阶段检察机关“案多、人少、压力大”矛盾的有效途径，更是检察机关从供给侧向社会提供更好法治产品、检察产品的必由之路。就当前检察机关推行捕诉一体改革的实践经验基础而言，笔者认为，下一阶段宜从以下三方面加以突进。

（一）覆盖全面、过程精简、层次多样的认罪认罚从宽制度体系

着眼发挥职能，扣紧逮捕与起诉之间的线性关系，践行刑事速裁和认罪认罚从宽制度在轻微刑事案件中的适用，充分发挥出“捕诉一体”“认罪认罚从宽”效率优先、兼顾公平价值取向，实现诉讼效率提升叠加的效应。（1）构建“一体化布局”制度。在案件繁简分流基础上，紧紧围绕捕诉一体检察职能，高效衔接逮捕与起诉之间的线性关系，依托刑事速裁流程，拓展认罪认罚从宽制度在轻微刑事案件中的适用，积极运用不捕、不诉手段；立足区域实际，针对非法集资类犯罪案件探索认罪认罚从宽制度的适用。依法、审慎地在辩护人参与下开展逮捕必要性、羁押必要性、起诉必要性审查，采取变更羁押措施、不捕、不诉、提出从轻处罚量刑建议等措施；着眼在职务犯罪领域拓展认罪认罚从宽制度，以行贿案件为突破口，试行认罪认罚从宽制度。（2）构建“三流程简化”制度。一是建立简化讯问流程制度。对于认定没有疑问的批捕案件取消讯问；对于需要讯问的，充分利用远程视频讯问系统，听取犯罪嫌疑人意见，减少承办人往返看守所时间，提升诉讼效率。二是简化法律文书制作流程。统一制作《犯罪嫌疑人权利义务告知书》《认罪认罚告知书》《法律援助告知书》，将“三书”合一，告知时仅需签署一份文书即可；将审查逮捕与审查起诉的结案报告统一为捕诉一体案件审查报告，移送证据材料与审查逮捕时没有实质性变化，且侦查机关已根据检察机关建议进行相关补充侦查的，不再单独制作审查报告；把常见罪名制作表格填空式报告模板，承办人根据案件仅需填写不同证明对象下的证据列表；起诉书与量刑建议书两书合一，针对适用速裁程序的案件，把量刑建议添加进起诉书，起诉书简化证据罗列；简化相对不起诉的检委会报告，在报告中通过打“√”方式将法定和酌定量刑情节进行标注。三是建立案件集中简化审理机制。公安、法院协商，建立速裁程序案件集中移送、集中开庭机制。检察机关还应会同公安、法院出台认罪认罚从宽案件办案机制，在“引导侦查”“简案快办”“简案集中出庭”等章节对认罪认罚制度作相关规定。对事实清楚、证据确实充分、案情简单且自愿认罪认罚案件，在作出批准逮捕决定或者因无社会危险性不批准逮捕决定的同时，可以建议侦查机关在指定期限内移送起诉。（3）构建“三方面从宽”制度。一是探索轻微刑事案件逮捕必要性，明确犯罪嫌疑人认罪认罚案件逮捕措施的适用标准，针对捕后犯罪嫌疑人认罪认罚案件及时开展羁押必要性审查。二是着力提高非监禁刑适用比例，解决羁押率偏高问题。三是主动扩大相对不起诉适用比例，把及时终结诉讼程序作为从宽的方式之一。（4）构建“三措施保障”制度。一是扩大律师参与，有效保障认罪认罚从宽是在自愿、合法的框架内完成，促成区司法局在区人民检察院派驻值班律师，推动值班律师进入看守所为在押犯罪嫌疑人提供法律帮助。二是制作“量刑菜单”，将涉案罪名的量刑情节，按照刑事责任年龄、犯罪完成情况、共同犯罪中的地位和作用等一般情节和相应犯罪的具体数额、伤害后果等个案情节梳理成条目，作为《认罪认罚具结书》附件，由检察官在提讯时根据案情进行讲解。三是规范反悔程序，尊重犯罪嫌疑人自主选择，明确作出认罪认罚表示、签署《认罪认罚具结书》的犯罪嫌疑人、被告人进行反悔的权利和法律后果。同时明确反悔后可以再次作出认罪认罚的具结。[1]参见杜萌：《北京朝阳检察院探索刑案认罪认罚从宽制度体系，记者探访刑事案件认罪认罚从宽制度试点成效几何》，载《法制日报》2017年7月1日，第5版；韩东成：《司法责任制改革视角下的检察机关“捕诉合一”》，载《犯罪研究》2 018年第5期。

（二）建立涉未成年人和涉老年人捕诉一体办案组织

未成年人和老年人都是特殊群体，可以设置专门的刑事检察部门或办案组对此类案件实行特殊办理。[2]涉未成年人案件捕诉一体化应当遵循从宽原则和双重保护原则，要通过专业化办案体现对未成年犯罪嫌疑人、被告人和被害人的司法关怀。未成年人案件的专业化办理已经在全国铺开，本文不再详细展开。对涉老年人案件捕诉一体化要把握宽严相济、重点突出、切实保护的原则。正确处理好打击和保护的关系，既严厉打击欺老虐老骗老案件，又保护涉案老年人合法正当诉讼权益，在实体处置上落实宽严相济，在程序适用上把握轻重缓急，在执法细节上体现刚柔并济。主要体现在：针对老年人身心特点，实行快速审理，加快工作节奏。探索法律援助制度全覆盖、老年人案件审前分流制度、强化逮捕诉讼化审查、羁押必要性公开审查等工作，重视老年犯罪嫌疑人的权利救济保障，要针对老年人普遍身心健康水平衰退的特点，对于涉及老年人的刑事案件，在法定期限内快速办理，对老年人轻微犯罪案件，建议公安机关快速移送审查起诉，缩短办案期限，减少老年人讼累；对老年人举报、控告、申诉等案件，优先接待、优先办理，总体上在实体方面体现宽严相济，在程序方面分清轻重缓急，并完善老年被害人司法救助等制度。同时，配套专业办案队伍，建立老年人犯罪检察官办案组，配备充足数量的熟悉老年人生理、心理特点，善于开展思想教育工作的干警全面加强涉老案件依法办理和权益保障相关工作。对不批准逮捕案件的老年被害人，向其说明理由，努力为其挽回经济损失；对高龄、居住较远、行动不便的老年被害人、证人应上门询问，充分保护其隐私；接待老年来访人，视情对其进行心理辅导；对无力聘请律师的老年犯罪嫌疑人，通过法律援助机构落实援助措施，保障其诉讼权益；对经济困难的老年被害人予以司法救助。

（三）健全多维度内外监督机制

健全多维度内外监督机制主要包括：（1）院领导和检委会层面，建立把关机制。对犯罪嫌疑人变更逮捕措施或者对重大案件的犯罪嫌疑人采取逮捕措施的；拟作绝对不批准逮捕、存疑不批准逮捕、绝对不起诉或者存疑不起诉的，需由检察长或检委会把关。检察长还可以通过统一办案软件进行网上随机巡查。[3]参见叶青：《关于“捕诉合一”办案模式的理论反思与实践价值》，载《中国刑事法杂志》2018年第4期；杨阳洋：《官渡区检察院“捕诉一体化”让办案驶入“快车道”》，载《云南法制报》2018年8月6日，第7版。（2）院内职能部门层面，主要由案件管理部门承担起日常案件质量检查的职责。首先，对重点法律文书质量的日常督查。强化逮捕决定书的说理制度，重构出以社会危险性为核心的阶层化的逮捕适用条件体系，递进式地就逮捕的证据条件、刑罚条件以及社会危险性条件作以阐释、说明。[4]步洋洋：《除魅与重构“捕诉合一”的辩证思考》，载《东方法学》2018年第6期。其次，案件质量的规范化、多样化、专业化评查。评查标准规范化，编撰主要业务条线的评查细则；评查形式多样化，以集中评查、特定种类案件评查、精品案件及优秀法律文书评选为核心开展等比定量、分层抽样、交叉互评；评查人才精英化，由省市检察机关领导、各条线检察业务专家能手等骨干的省级案件质量评查人才库，确保评查结论的专业性和权威性。[1]吕瑶、魏再金：《检察权运行内部监督制约机制实践探索——以四川省A市为样本》，载《中国检察官》2018年第8期。再次，建立不捕案件动态跟踪机制，当入额检察官认为案件事实不清、证据不足而作出不批准逮捕决定后，可同时将不捕决定、理由及补充侦查提纲抄送本部门办公室备案，方便有问题可以随时查找和追责，落实错案追究。[2]郭烁：《捕诉调整：“世易时移”的检察机制再选择》，载《东方法学》2018年第4期。同时，还要充分发挥监所检察羁押必要性审查职能，及时审查羁押是否必要。为避免对被批准逮捕的犯罪嫌疑人进行长期羁押乃至超期羁押，应通过建立相应机制明确每隔一定时期，无需犯罪嫌疑人请求，自动启动羁押必要性审查，以实现检察机关内设部门的相互制约。[3]沈海平：《捕诉关系的辩证思考》，载《国家检察官学院学报》2018年第4期。（3）上级检察机关层面，加强对不捕不诉申诉案件的监督。犯罪嫌疑人对批准逮捕结果不服的，应有权无条件向上一级检察院提出复议，上一级检察院的裁决为终局裁决；如果对起诉的决定不服，被不起诉人也应当享有向上一级检察机关申诉的权利。上一级检察机关通过作出维持原决定、撤销原决定和变更原决定三种裁决对下级检察机关捕诉一体办案进行监督。[4]洪浩：《我国“捕诉合一”模式的正当性及其限度》，载《中国刑事法杂志》2018年第4期。（4）检察机关外部监督层面，调整人民监督员、法律援助机制适用范围。一是调整人民监督员机制适用范围。应当转变人民监督员的监督重心，对检察官的捕诉过程展开监督，以契合检察机关职务犯罪案件大部分侦查权归属监察机关后人民监督员制度的功能定位。[5]唐益亮：《隐忧与出路：检察院“捕诉合一”模式的思考》，载《西部法学评论》2018年第6期。二是拓展法律援助机制适用范围。应会同司法行政机关建立审查逮捕阶段法律援助工作衔接机制，规定司法行政机关应根据检察机关要求，为审查逮捕阶段的犯罪嫌疑人提供法律援助律师，并明确法律援助律师在逮捕诉讼化审查过程中应承担的听审前会见、帮助达成和解或谅解、提交变更强制措施申请、参与公开听审职责，并细化制定法律援助律师经济补偿办法、考核规则。