论粤港澳大湾区城市群治理的多层级路径

张 玉， 魏俊宇

(华南农业大学 公共管理学院， 广东 广州 510642)

美国城市地理学家诺瑟姆(Ray M.Northam)于1979年提出了“诺瑟姆曲线”，通过对英、美等西方国家工业化进程中城镇化变化趋势的一般性分析，向人们揭示了世界城市化变迁的普遍规律。诺瑟姆认为一个国家的城市化进程，体现为一条被拉平的“S”形曲线，其过程分为工业化初期、工业化中期和工业化成熟期三个阶段。初期的工业化阶段，由于产业结构中，轻纺工业占据较大的比重，导致城镇化速度较为缓慢，城镇化率低于30%。随着生产力的发展，进入工业化发展中期，以钢铁、化工、机械等重化工业为主导的产业结构，推动着人口和资金进一步向城镇集聚，扩大了城市的规模和数量，使得城镇化率以高于30%的增速向前迈进，并日益趋近于50%。随着人口和产业进一步向城市集中，劳动力过剩、交通拥挤、住房紧张、环境恶化等“城市化问题”成为阻碍城市纵深发展的“病症”，致使城市空间的伸展不得不向郊区化转移。小汽车的普及，使得许多企业和人口基于生产成本和规模化经营的考量，开始迁往郊区，出现了郊区城市化现象，从而进入城市化发展的加速阶段。而当城市化率大于70%时，其增长速度则开始趋缓甚至停滞[1]。为了打破停滞，推进城市的进一步发展，城市化进程开始沿着两条路径实现分野，其一是城市区域不断向农村推进，以“逆城市化”趋势促使大城市中的人口和工商业在市场要素的作用下，迁往离城市更远的农村和小城镇，大城市人口减少、劳动力过甚压力趋缓；其二是城市之间不断冲破行政区的经济阻隔，形成“城市流”与“区域流”共同交汇的新型区域空间，即“城市群化”现象。伴随着城市群的出现，在促进城市群的空间布局与持续发展中，如何构建城市群与上级部门之间、城市群内部各城市之间的协同共治机制，逐渐成为学术界共同关注的焦点。本文拟就“一国两制”构架下，粤港澳大湾区内的城市群这一特殊对象，就其多层级的治理路径做一探讨。

一、关于城市群区域治理的理论溯源及其逻辑局限

国内外关于区域公共治理的研究是在跨行政边界问题中如何有效解决因城市群内部的资源配置冲突和利益共享的非均衡性问题上而展开的，分别历经了“巨人政府理论”“多中心治理理论”“新区域主义”和“尺度重组理论”的历史演进历程。

缘起于20世纪30—70年代的巨人政府理论，针对城市化进程中大都市区域内部存在着的“行政碎化”现象，而提出以单一的、大规模的等级制组织创建集权的大都市政府，来解决区域内部城市之间的行政分割问题，实现城市群内部的有效治理。巨人政府理论的著名代表Chester认为：“区域内部各城市之间地方政府权力分割的碎片化状态，损害了经济和社会的整体化发展，必须建立权力集中的政府，以改进资源分散的非均衡状态。”[2]另一重要人物Studenski也提出：“城市发展是城市和郊区共同推进的一体化过程。城市与周围郊区本为统一体，却因权力的碎片化而被人为的分割，导致无法统一治理，因此，应建立大都市政府，为市民提供必需的公共服务以及执行必要的政府职能。”[3]23-29Gulick等认为要通过三级政府协同，来解决因行政分割所产生的一系列问题[4]123-140。Victor亦认为：“大都市区最基本的问题是地方政府结构体系破碎化与分散化，分散的地方政府结构，导致了公共服务的低效率，导致资源配置不均，缺少对区域整体利益的关注。带来了一系列负面效果，诸如地方政府恶性竞争、重复建设等。”[5]108-110解决办法就是通过在大都市区构建具备单层或双层结构的区域政府，以解决区际合作治理的外部性问题，实现区域公共服务的规模经济和增加税收。

在实践的运行中，由于“具有单一主导决策核心的巨人国，容易成为其复杂等级官僚机构的受害者，其复杂的沟通渠道使其对于社群中许多较为地方化的公共利益缺乏回应性，不能满足地方公民对公益物品的需求”[6]55，所以，1961年文森特·奥斯特罗姆等发表了著名的《大都市区的政府组织：理论探讨》这一经典论文。论文指出：“巨人政府论”所倡导的单一的大都市区治理，会导致供给过剩和不必要的生产，并且，统一的公共服务供给容易忽略公民，尤其是弱势群体的公共需求。在城市群的治理进程中，如果由行政权力单一的为公民提供公共服务，将会因为竞争机制缺失而导致公共服务供给质量的低效或无效。因为市场通常是由类型多样和治理权限各异的法人公司构成，政府垄断作为公共物品的唯一提供者，只会消解市场预期的服务效率。只有以市场机制为基础的多个地方政府之间的竞争，才是最有效的。“与由相对数量较少的大型政府治理相比，超级地方主义，会使政府更负责任地让公民享有更多的服务选择。不同组织范围和规模的多个管辖单位，能使公民享有选择公共服务的权利。如果必要，还能经由‘用脚投票’的形式选择向其他地区移居。”[7]故而，“可把大城市地区的治理模式视为多中心的政治体制。特点是存在许多决策中心，它们在形式上是相互独立，在结构上通过科层组织、市场机制、社会自主治理解决区域公共问题……把大城市地区构想成多中心政治体制，我们实际上是在说明一种有序关系的体制，它是权力分散和管辖交叠的基础”[8]105-128。企业与公民可以公共服务质量较好的地区作为参照，经由“用脚投票”的形式，实现自主选择；而各个政治管辖单位中的联合组织，则为了吸引并留住企业与公民，必然要改进和提升本辖区内的公共服务质量。因而，在城市群区域的治理进程中，采取分权而非集权的治理制度更为有效。但是多中心治理理论的局限在于，地方政府并非企业组织，其所承担的政治目标和行政责任具有多元性和复杂性，不同于企业单一在经济市场上的商品交易。因此，多中心治理也不可能有效解决所有的大都市区问题。此外，企业和公民经由“用脚投票”的方式，流向公共服务较好的地区。但是如何在相对刚性的政治管辖权限内，实现“用脚投票”的自主退出机制，却很难在现实中实施良好的操作和精确的测量。

新区域主义是在大都市区内，针对区域内各地方共同面对的制约区域经济持续发展的问题，而形成的以跨地方公共事务治理与协作为基础，由区域内各层级地方政府、非营利性机构和企业所构成的多元治理主体及其组织形态。它在治理结构的制度安排上，扩充了区域主体的整合吸纳范围，打破传统国家所推行的科层一元管理形式和单一的政府管理主体，主张实施多元治理和多层级治理。并引入公民社会和私人部门参与联合治理，形成一种嵌入式“经济-政治发展”新模式。但是，新区域主义所期望构建的一种囊括私营企业和非营利组织机构在内的合作治理方式，并未形成一个具有区域责任主体的联合治理结构，来解决“大都市区的行政碎化与地方政府之间，因竞争抑制了地区的社会、经济发展”[9]63-69等区域公共问题。与传统的区域治理相比，新区域主义以区域之间的经济互动为基础，以激发非营利部门和公民等各类行为主体的创新精神和区域认同意识为导向，认为只要地方政府与专业政策社群、公共利益团体、第三部门等多元主体之间在区域治理的集体行动中具有合作共识，并能够长期与其他参与者或利害关系人之间，建立起资源交换与互助协同的区域合作关系，则无须经由政府法定规划和制度安排，就可形成区域协同的公共治理关系[10]。在其现实性上，“新区域主义既不存在内部一致的经济理论，也不存在一致同意的必要的政策行动，使其在提升城市群治理水平的服务进程中，存在较大临时性和不确定性。”[11]

上述理论演进表明，无论是“整体性科层制”的巨人政府，还是彰显“多中心治理”的组织构建，抑或新区域范围内的“网络制”联合，都将区域内部行政分割的碎片化局面，假定为一种被横向存在的各类别区块所割裂的“行政空间体”，并将区域问题和区域治理的公共事务，简单化为如何处理地方政府之间的跨行政区问题及其联合治理公共事务。所以，区域治理的核心亦集中归结为：协调大都市行政区内部各行政主体之间的权力关系。在政策选择上，则集中关注于“组织-关系-网络”和其他微观治理机制的临时性合作，严重忽略了区域协同规制的制度化建构。最终，“对‘城市群’本身，作为一类区域发展中城市区域化的空间组织形式及其组织结构的制度化再造这一演进历程认识不足，对当代中国城市群的形成具有国家主导多层级治理框架的制度属性及其建设进程”[12]这一本质属性，分析亦不够深入。

尺度重组理论着重于探寻如何经由国家权力的“尺度上移”和“尺度下移”实现对城市空间结构、资源要素配置及其经济-社会关系的“尺度重组”，来构建城市群内部区域治理的新规制。尺度重组理论视野下的“尺度”概念，是学术界专门用来描述作为纵向的经济、社会和政治生活的空间集合体如何经由国家战略规划与城市区划的发展而发生地理层级变化的尺度量化过程。在现实中，它通常与国家内部治理的不同政府层级相对应，包括从“社区—城镇—城市—区域—国家—全球”范围内不同规模大小的行政空间结构层级，如何经由特定权力关系的均衡、争夺、妥协和管制等协商机制，实现垂直方向的等级式嵌套。因而，尺度重组理论中的“尺度”，不是既定的和计量化的中性范畴，而是政治建构和社会治理的结果。

尺度重组理论认为，国家规划和战略意义上的城市群构建，在本质上是国家矫正城市企业主义的“市场失灵”优先赋予特定地理区域的尺度权力，而采取的一种城市与区域治理的政治经济新形式，表征为一种“国家空间”的再生产过程与发展战略，如同布伦纳所强调的：国家通过系列区域规划和行政区划，实现在国家权力的主导之下，对区域空间、资本循环、人口集聚等社会发展要素的深度引导。国家空间的概念，包括基础意义和完整意义两大空间维度：基础意义是指不同领域、层级的国家机构及其权力关系所构成的一个空间体系；完整意义则主要体现为国家所制定的干预策略与区域政策在运行过程中的空间导向及其空间效应，即体现为国家内部的权力关系对空间结构的影响[13]。

这是因为城市作为资本地域化的表现形式，其自身的发展体现为一个功能性整合到制度性整合的自然演进历程。早期的城市群建设体现为以市场为基础的“功能性自发整合”，通过资本三循环[14]实现人口的集聚和资本的集中。但是，当城市资本聚集到一定程度之后，资本扩张的无限性需求就会冲破单个城市空间资源的有限性供给，并在资源、劳动力供给和资本扩张的矛盾运行中，使得城市作为有限的空间单元，越来越不能有效地满足资本无限扩张和获取利润的现实需要，此时“去地域化”和“再地域化”的空间生产就成为资本扩张和城市发展的内在选择。

所谓“去地域化”，是指资本经由再生产循环与扩张性流动，实现对城市功能的重新配置和结构性优化，通过以市场为基础的资源配置机制，不断冲破行政区划的藩篱，使资源、劳动力和资本等各类生产要素赢得更加广阔的新型发展空间，并在新空间开放的范围内自由流动和合理配置。最终，以新的经济-社会关系超越原有城市的空间区域管辖限制，城市之间的行政界线变得模糊，甚至消亡；城市发展的去地域化过程，是城市群产生的前提；所谓“再地域化”，是指城市之间以新的经济-社会关系为基础，重组构建的新的地域形态，从而使得权力安排和制度创新被重新优化，并不断形成与资本扩张和城市发展相适应的新型公共治理网络。因而，城市的再地域化过程，就是城市群的渐进生成与治理结构不断再造的发展过程。

中国区域城市群的形成，具有典型的政府主导特征。城市群的国家尺度重组，是国家权力经由“尺度上移”和“尺度下移”的行动路径而实施的区域城市空间选择。一方面，经由国家权力向城市群空间区域的尺度分化，比如通过行政区划调整、组建垂直纵向的“区域发展委员会”等跨区域准行政组织来协调和管理城市群内部的公共事务，推进区域“经济-社会发展”框架的统一和制度化生成；另一方面，表现为国家对权力所在的尺度结构不断进行重大调整，即在城市群的府际关系治理中，既强调中央政府与地方政府在职能和权力上进行分工与协作关系的制衡，也重视城市群内地方政府之间通过建立联席会议以及与政府间非正式合作网络等行政协调机制，来加快资本积累，以实现经济快速发展，从而培育地方增长极，并推动区域协调发展。因此，当代中国城市群的产生与发展，体现为一种国家战略主导下拓展区域发展空间与优化经济格局的区域公共治理路径，是基于国家空间尺度重组的战略考量，而使城市群获得先导性发展的一类公共政策选择。

二、粤港澳大湾区城市群建设的区域空间分析

考察粤港澳大湾区城市群的建设历程，2019年2月18日，中共中央、国务院颁发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，标志着粤港澳大湾区城市群建设与发展正式纳入国家重大战略的制度化建设中。由“广-佛-肇”“深-莞-惠-港”和“珠-中-江-澳”三大城市群带所组成的粤港澳大湾区城市群囊括了珠三角9 市和香港、澳门 2 个特别行政区，其空间组织结构的历史形成，是国家尺度重组不断叠加的实践结果。其表现为：1998 年3月，基于“前店后厂”功能性整合的迫切需求，广东省政府与香港特别行政区政府举办了首届“粤港合作联席会议”[15]，其内容包括口岸、环保、基建、经贸等多方面具体的合作内容，并提出在粤、港两地建立负责推进合作事宜的官方机构和合作体系，旨在促进粤港经济和贸易合作。2003 年，国家商务部分别与香港、澳门签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》[16]，进一步推动了广东与港、澳两地的区域经济合作。此后，“湾区经济”的概念，开始出现于政府的各类方案之中。2005年，广东省人民政府编制了《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004—2020)》[17]，在此规划中，明确提出“粤港澳跨界合作发展地区”，并把发展湾区经济与协作发展列入未来珠三角规划的重大行动计划之中。2009年10月28日，粤、港、澳三地政府有关部门在澳门联合发布《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》(1)参阅：《大珠三角城镇群协调发展规划研究》.澳门特别行政区新闻局,2009年2月22日。，提出以粤、港、澳为基础，构建珠江口湾区，共建具有全球竞争力的世界级城镇群，以提升“大珠三角”整体的综合实力。

2016年，粤、港、澳三地政府提出了“一湾三区”空间结构。2017年7月1日，习近平主席出席《深化粤港澳合作,推进大湾区建设框架协议》[18]签署仪式，三地政府再次确定环珠江口宜居湾区建设的共同行动计划,表明湾区区域经济发展已由早期的地方性“功能性整合”，变为由中央政府主导的“制度性整合”。2019年，由国家层面首次提出的环珠江口地区“湾区”重点行动计划和粤港澳大湾区发展规划纲要,明确不仅要“将湾区建成充满活力的世界级城市群、国际科技创新中心、‘一带一路’建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区，还要打造成宜居宜业宜游的优质生活圈，成为高质量发展的典范”[16]。这一规划纲要的颁布和实施，使粤港澳大湾区的城市群建设，正式成为国家战略的重要组成部分。

从粤港澳大湾区城市群空间布局形成的演进历程可以看到，城市群的空间生产、治理与渐进发展始终是内在于国家建设的空间规划和战略布局的抉择中，呈现的是尺度重组视野下国家建设的城市化逻辑及其治理策略的制度化建构。其表征为：

第一，粤港澳大湾区城市群的空间形成是中国国家建设空间战略的“再地域化”进程，体现为国家主导的治理逻辑。

粤港澳大湾区的城市群形成，作为一种特殊的区域概念和空间形态，其产生与发展是“国家的政治权力对象化为一定的空间结构，并凭借空间生产的权力以构建新的经济政治秩序，促进城市空间治理结构性变革的结果”[19]。这种主导治理逻辑，表现为以制度化的规划纲要为基础，实现权力在三重尺度层面上的重组与再分配。它于纵向层面，调整中央与地方之间的相互关系，将权力上移至中央直辖的区域组织，实现区域内部治理的垂直协调；或者在中央政府的直接领导下，经由规划纲要的尺度分配，把城市群重组的尺度策略下移到粤港澳地区，产生城市外部的合作联盟和尺度政治共同体协商，以进一步优化粤港澳大湾区的空间结构。它于横向层面，调整地方政府与多元市场主体和社会组织之间的相互关系，通过放权-分权原则，鼓励国家和地方政府之外的第三类治理主体参与区域公共事务的联合治理；延展生产要素自由流动的区域公共空间，深化地方之间经济合作，提高区域发展的整体竞争力。也体现为通过尺度重组，来解决经济全球化过程中逐步凸显的区域政治问题。通过联合协商和利益共赢，把边界问题纳入一体化的经济发展体系之下，生产出新的区域共同体空间，以确保政治稳定和社会持续发展。

经过多轮的尺度重组，国家为湾区市场经济的良性运行和协调发展创造了条件，也解决了单个城市竞争过程中因为区际外部性存在所带来的市场失灵、社会分化以及城市企业主义所强调的单纯个体效率原则等各种问题。这一治理过程，反映了在政府主导型现代化模式的演进历程中，国家空间的生产具有动态建构性。这种动态建构性推动着中国区域空间治理弹性系统 (resilient system) 特征的制度化生成[20]。

第二，粤港澳大湾区城市群的空间发展，是国家治理能力在区域空间生产上的政治建构和区域多元主体协同共治的结果。

古典经济学认为，区域空间的生产是市场对要素资源实施优化配置的结果，其发展的一般历程是：技术进步的规模外溢效应，促使生产群体和消费群体自发集聚到城市商业中心，为了增进比较优势与提升城市发展的经济竞争优势，各大具有产业关联度的企业集群在地方性制度协商的共同作用之下，联合生成产业集群，进而形成城市集群。而作为特殊地理空间的湾区集群，就是依托港口和海湾的天然优势，基于产业互补的功能性需求而形成的区域经济共同体。它们的演进与发展，是市场制度积累和经济演化的结果。古典经济学的关于区域空间建设与发展的这一诠释，忽视了区域规划和区域组织内部的协商共建机制对区域内部治理结构和经济协调发展的作用。因而，不能解释城市群内部产业、人口和文化融合是如何克服自由竞争条件下市场失灵，而取得长足发展的事实。

基于“政府主导型”现代化发展模式的逻辑使然，中国城市群的建设与发展是国家经济进入高质量发展阶段，中央政府在特定区域内建构“新国家空间”(2)“新国家空间”由20世纪70年代美国学者Brenner所提出，强调作为“过程”的国家空间重构，其趋势和结果来自于国家自主的策略性选择。国家空间生产的多尺度性、空间重构的路径依赖，为全球化的城市和区域治理、行政结构重组等研究主题提供了新的思路和方法。的一类战略选择；是中央政府基于国家整体规划的政治建构，并赋予区域协同治理活动的制度补给而形成的“功能性空间”。历史地看，粤港澳大湾区“9+2”的城市群空间发展框架和建设思路，沿用的是“珠三角”经济圈和“泛珠三角”经济圈的区域空间框架，是以2007年广东省颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(2008—2020年)为基础蓝本。与港澳的合作，是基于区域经济发展的功能性供求关系而构建的一种地方性框架合作协议。但粤港澳大湾区的建设与发展，则试图超越珠三角与港澳地区基于市场的“功能性整合”需求形成的传统的“前店后厂”模式，而从“湾区经济”发展的总体性理念出发，打造更具创新性、开放性和协调性的新区域空间。其“制度性整合”的发展路径，呈现出尺度重组的“政治建构性和政府主导”的治理特征。

尺度重组的政治建构性是指要素群体在公共交往的社会互动中，凭借公共认同的观念文化，而使秩序和程序的生成呈现结构性和稳定性的过程。粤港澳大湾区作为中央政府“自上而下”提出的旨在扬弃传统“区域问题”的新型区域概念，其政治建构性就是寄寓于通过“湾区共同体”这一概念在制度化层面的尺度重组，给各大城市的行为主体以一种判断性的认知态度和关系互动的嵌入机制，简化彼此活动中的交易成本，使之具备实践的规则性和条理性，共同化解囿于行政分割的碎片化而造成的不确定性风险和冲突，解决长期以来因过度城市化竞争所形成的商品同质、产业同构和地方保护主义等区域经济问题。因而，它与“自下而上”提出的珠三角发展规划相比，更具再地域化的整体性和国家性特征[21]。

尺度重组的政府主导性，昭示着中央政府对于湾区经济秩序的政治安排，呈现出尺度重组的结构化选择。即希望通过尺度重组中纵向治理结构和协调机制的渐进生成，来消解珠三角内部区域发展中，地方性行政区分割的板块化治理的封闭思路，使湾区经济空间的形成与发展能在不同层级的行动主体中，围绕跨尺度的公共问题展开协作活动，并在垂直跨层级性和横向扁平性的多维边界流动中，实现协同运行过程的组织性、有效性和稳定性。

第三，粤港澳大湾区城市群的空间建设是根据国家治理的现实需要，实施新空间尺度的政治建构过程。目标在于改进传统区域空间的政府治理体系，实现多层级治理结构的制度创新。

在探究跨区域城市群联合治理如何实现有序互动的规则化运行中，基于政府-市场-社会三种建构逻辑，分别形成了单中心、多中心、新区域和尺度重组四种治理路径来化解冲突，降低集体行动的交易成本。但是，无论哪一种路径的具体实现，都需要正确处理纵向政府间的相互关系、横向府际关系以及政府与市场、社会等多元利益主体之间的相互关系。

粤港澳大湾区城市群的空间建设，其最大的特殊性就在于：它是立足于“一国两制”和珠三角区域一体化的制度实践与治理经验，来探寻“湾区”这一“新国家空间”结构下，如何实现国家治理体系和治理能力的制度创新。这就使它的治理结构的设计，区别于传统的体制同构性基础、区域协作一般机制所具备的自主协商式与科层化遵循的历史传承，而体现为治理结构的多层级性。这种多层级性既表现为纵向科层的尺度组成上中央政府与“9+2”城市之间的相互关系，横向公共服务的供给协作上，广东省政府、香港和澳门两个特别行政区政府，以及广东省内的 9 个城市政府之间的相互关系，又表现为由区域主体的集体行动所指向的公共责任分割中，如何处理来自全国、区域和地方层面的企业组织、非营利性机构和社会公众等市场主体与社会行动主体之间的相互关系。

因而，在城市群区域治理的“结构-功能”选择中，无论是中国特色的横向府际合作治理，还是“集权-分权”的纵向关系理论，抑或单一制国家结构形式与联邦制的国家结构理论，都难以囊括大湾区内部城市群多层级治理的丰富内涵。而西方社会所倡导的巨人政府理论、多中心治理理论和新区域主义，也因与中国国家治理的制度场境存在着较大的差异性，而不具备本土化的“拿来主义”。这就使得粤港澳大湾区城市群空间建设的多层级治理特征，必然体现为中国特色的湾区城市群治理路径。这是立足于中国政府治理的基本结构和大湾区城市群建设的具体特征，在既有多层级治理理论基础上的一种制度创新。

具体而言，在粤港澳大湾区内部，城市群建设的治理结构，其关键就是要解决如何处理中央与各地方之间的协调关系，包括中央政府、特别行政区政府(省级)、副省级政府(广深珠)、地市政府以及区县级政府(包括市辖区与县级市)和乡(镇)级的行政单元之间的相互关系。如何处理在不同等级化、嵌套式的政府网络中，厘清各横向协作主体之间的公共服务权责和地区利益分割。由于在当代中国城市治理的行政区划中，不同级别的城市，对应着不同的经济管辖权限、财政税收范围和法定权责，城市定位的行政级别差异，决定着城市领导者的行政级别、政治地位、管辖权限与可分配资源。而这些综合要素，又与城市群内部的城市之间的等级关系与权责清单、经济资源优势(3)在我国社会主义政治制度和行政体系下，城市的行政级别既决定了人才、土地、资本和技术等生产要素的丰裕程度，也决定了营商环境、教育和医疗等制度环境的供给程度。参阅：江艇，孙鲲鹏，聂辉华.城市级别、全要素生产率和资源错配.管理世界，2018(3)：38-50。紧密结合在一起，构成了目前大湾区城市群内部治理的既定结构。从而使得看似横向合作的城市群建设，实则存在资源配置和权力的不对称，增进了多层级运行的复杂性和协同治理的难度，促使粤港澳大湾区的城市群建设，体现为多层级治理结构的制度创新。

三、粤港澳大湾区实施多层级治理的路径选择

制度主义政治学认为确保转型国家尺度重组空间内区域经济与社会的持续发展，中央政府主导的供给型制度变迁起决定性作用。如前所述，粤港澳大湾区城市群的形成，作为中央政府主导的多元主体在特定区域尺度上所实施的一种促进区域空间发展的制度创新，其治理结构的运行形式体现为国家主导下的多层级治理。其表征为在中央政府主导下，湾区城市群内部具有不同行政层级、不同经济管辖权限及其权责关系不均等的各类集体行动主体，基于自身需要解决的区域问题，通过联合协商、共同审议和协同执行等组织方式，而做出的具有制度约束力的结构性安排。

西方意义上的多层级治理缘起于1993年美国学者盖里·马可斯对欧洲共同体的结构政策进行分析时所提出的。随后经过胡奇、贝阿特·科勒-科赫、葛兰德和沙普夫等多位学者的发展,而趋于完善[22]。其主要特征是强调多层级治理是一种复杂的第三方体制。在这种体制之下，公共权威的关键性要素被一系列非政府或他级政府的行为体所分享，从而使区域行为主体呈现出多层级性。各个行为体之间基于参与主体所面临的政策任务、资源禀赋和治理形式不同，而使层级和其所依靠的结构性治理体系具有动态性，并在协商治理中遵循非多数同意的谈判协商规则。多层级治理在其现实性上的治理模式分为二分法和四分法[23]17-22。二分法治理模式由美国学者马可斯和胡赫提出，认为多层级制具有两大类型：其一是以不同层级政府之间的法定权力分配为基础，区域内的成员主体之间具有基于整个稳定体制构架下所规约着的法定管辖权限，表征为成员身份不重叠、权限独立性、法定区域性和法人社群性。其二是基于特定任务为基础的功能性管辖区域。成员之间基于公共区域内的共同利益和任务结构所吸引而聚集在一起，发挥着不同的治理功能。各成员体之间管辖层级上没有高低之分，而是基于利益偏好和功能需求，体现为一种公共和私人行为体之间协作与竞争的制度安排。四分法治理模式则由Curry根据区域治理的结构性要素和等级化行为要素两大变量的不同组合，将区域治理的操作规程分为结构化分配、受限制权威、自由裁量权控制和共同担责四种类型[24]31-36，从而使得多层级治理模式在制度化行为体之间以及制度化行为体与非制度化行为体之间的协作互动，具备实践的可操作性。

当代粤港澳大湾区治理，是在中央政府统一领导下，国家主导和政府驱动的国家发展战略，其多层级治理路径的实现，既要遵循一般性多层级治理的操作规则，比如主体参与的平等性和治理结构的动态性，又要彰显统一的民族国家主权区域辖区内中央政府宏观调控的政治权威及其在纵向垂直中的协调作用，从而使粤港澳大湾区城市群治理的多层级路径具有以下操作规程。

首先，第一层级的城市群治理，体现为湾区城市群主体与中央政府之间的相互关系。由于湾区城市群是在国家主导之下，旨在实现湾区经济社会发展与国家整体发展战略的相互契合与良性互动。在这一空间尺度上，各个层次的行为主体基于自身在区域合作治理中的权责定位和利益分享，希望通过联合协商，实现共同繁荣而展开合作。这就要求中央政府加强对湾区发展的战略规划和统筹能力，致力于强化自身作为区域治理的制度供给者、利益协调者和决策引领者的角色预设，加强湾区共同体内区域规划、政策程序和评价流程的制度建设，引领湾区城市群发展，体现湾区建设的全局性、总体性和前瞻性。

其次，第二层级的城市群治理，体现为湾区城市群内部各制度化行为主体之间的相互关系。可借鉴马科斯-胡赫“二分法”的区域治理模式，对其所治理的公共事务进行类别区分：在粤港澳大湾区“9+2”的行政治理主体中，如果是基于行政地域的法定管辖权限，而被赋予各自清晰的权力边界和行政分工，那么，其多层级的治理结构，必须以行动主体各自拥有的权力行使的政治合法性边界和宪法保障的权力分配关系为基础，强调制度化、科层化、专业化和行政区结构的职责权限，坚持依法行政。如果是基于任务型的功能性治理，而要求管辖权超越行政地域边界，那么则要求各制度化行为主体之间，以问题为导向，经由“尺度上移”或“尺度下移”的政策工具来调整湾区城市群治理的结构形式。前者强调成立中央直属的区域公共治理委员会，后者则主张通过成立专门委员会、湾区任务小组等联合机构，来构建多元化的区域弹性治理机制，共同解决区际合作的公共性事务和外部性问题。

最后，第三层级的城市群治理，体现为湾区内部各制度化行为主体与非制度化行为主体之间的互动与协调关系。在这种治理结构中，每个公民不是全由政府服务，而是基于生产要素的流动性形成各种各样的公共服务和产业服务[25]75-105，使得治理成员之间的科层边界和身份边界基于任务结构的多样性和复杂性而被打破，并且存在职权交叉和重叠的现象。其治理层级不再是简单地关注单一制国家中的中央与地方之间的“条块”关系，或者是地方政府间的“块权”划分，而是在要素构成上，囊括了轴心城市、卫星城市、各类市场主体、社会组织和城乡社区等多重层级治理主体，在空间坐标上覆盖了湾区城市群的整体范围，并试图超越传统政府体制中的集权与分权、自上而下与自下而上、规制性管理与功能性整合之间的矛盾，构建一种各层级政府部门、私人部门、志愿组织和公民等行为主体在内的协商沟通机制。这一协商沟通机制在Curry的四分法区域治理模式中，取决于“既定规则的刚性与弹性”及其“合作主体的行为强度”两个变量之间的排列组合。在第一分区，在区域既定规则具备刚性，而合作主体的行为强度也极为强烈的情况下，通常以湾区规则所框定的“结构化分配”为原则，实现多元主体之间的合作治理；在第二分区，当区域既定规则具备弹性，而合作主体的行为强度也极为强烈的情况下，通常以合作主体之间的“自由裁量控制”，实现多元主体之间的合作治理；在第三分区，当区域既定规则具备弹性，而合作主体的行为强度较为弱化的情况下，通常以合作主体之间的“共同担责”，实现多元主体之间的合作治理；在第四分区，在区域既定规则具备刚性，而合作主体的行为强度较为弱化的情况下，通常以合作主体之间的“行政权威控制”为原则，实现多元主体之间的合作治理。在这一模式的四分法选择中，Curry从功能主义的合作关系和公共选择的理性视角，来确证区域行动主体之间的相互依赖，将区域制度的既定规则视为一种规范化治理和可控制执行的行动规则。区域集体行动规则的创立，服务于区域治理的特定目标。其合作的首要功能是，存在增进共同利益公共诉求，从而使得行为主体的理性选择，有可能在既定公共利益一致性的前提下，降低区域合作的交易成本，减少集体行动的不确定性。

但是，这种以制度规则为基础，以各管辖权限行为主体的能级(对区域具体公共事务的合作制度及其合作进程的渐进生成，自身所具备的能力和级别)强弱为计量单位，来考察区域合作的可操作性，容易导致较为强大的行为体把控公共议题的设置，致使较弱一方基于合作边际收益的递减，而最终退出共同治理体系。因而，当代中国粤港澳大湾区城市群内部，多元制度化主体与非制度化主体之间的合作治理，必须还要强调合作机制的文化认同性及其统一的民族国家内部共同体的情感培育，这既表现为在合作进程中，构建不同主体服务诉求的情感回应机制，也表现为以任务结构为中心，针对梯次能级较弱的合作主体实施必要的利益补偿，并将这一层级的治理自觉嵌入第二层级和第一层级的治理结构之中，以经由特定的身份和价值关联，增强成员间的共同体归属感和对合作规程的主动遵循。正如阿尔蒙德所指出：民族国家在长期的历史过程中，形成的共同的社会心理和文化构成了一定国家社会成员公共认同的文化基础, 由于公共认同产生于一定的共同体身份，而身份表明了一定社会成员在群体中的权利与义务,也表明了规定这些权利与义务的法律与政治制度。“公民对政治体系的权威性输出是否服从，在一定程度上就取决于一国人民的‘服从倾向’和‘情感认同’。缴纳税款、遵守法律、愿意在战争中作出牺牲，这在很大程度上同全体人民或某些集团中通行的内心感情、价值观念和其他态度有很大的关系。”[26]414因而，“在任何高度复杂的组织中，要想使任何决策得以贯彻执行，必须调动各个层次人员的价值认知。只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可。总之，避免他们的消极抵抗才能决定一项决策能否及时得以贯彻执行[27]158”。

可见，在粤港澳大湾区城市群治理的多层级路径中，跨层级多元行动主体之间，要建立制度性集体行动的“多数一致原则”，除了要依赖于“功能性制度”的渐进生成，还要依赖于“共同体价值”的制度培育。区域共同体的价值培育通常能充当令人满意的社会协调手段，激发多元主体的活力和创造性，限制规则协调机制的低效率，并为公民提供更强的生存安全感和满足感。具体操作中，在综合考察“制度化强度、合作主体的行为强度”两大要素相互关系的基础上，适时将区域共同体价值的制度化培育，嵌入到三大层级规约下、四类模式的主体行为选择之中，以展示“一国两制”背景下湾区城市群多层级治理的权变规律与丰富内涵。这也正是由城市群自身的内在规定性所决定的。故而，关于城市群内部大都市区治理的具体实现路径，“不应去寻求一种唯一正确的组织模式，而应关注各种可能实现的治理路径，以及该组治理路径是如何通过地方公共经济结构的制度整合来和政府的整体绩效发生关系”[28]161。