“太平洋进阶”：澳大利亚南太政策新指针

秦升

澳大利亚是南太平洋地区人口最多、经济最发达的国家，长期以来在地区拥有独一无二的影响力。进入21世纪，中国等新兴援助国开始加大对太平洋岛国的援助力度，澳大利亚作为地区大国感受到了挑战。2013年以后，澳政府僅在政策文件上保持着对太平洋岛国的重视，战略投入几乎停滞，与域外国家对太平洋岛国的援助增长形成反差。

面临地区环境的变化，澳大利亚开始反思南太政策选项，在2017年公布的《外交政策白皮书》中提出了针对南太地区的“太平洋进阶”（Step Up）政策。澳外交部长佩恩表示，“太平洋进阶”不是澳大利亚的一个外交选项，而是必然选择。近年来，“太平洋进阶”已经发展成为澳政府南太政策的长期指针，然而这一政策能否维持澳大利亚的影响力，最终取决于太平洋岛国的认知与反馈。

何为“进阶”

澳大利亚在南太平洋的特殊地位可追溯至20世纪中叶。第二次世界大战结束后，南太平洋对美国的战略重要性开始下降，太平洋岛国的民族独立进程让传统的欧洲宗主国逐渐退出，南太平洋成为大国博弈的“真空地带”。从冷战开始到21世纪初，澳大利亚作为南太平洋实力最强的国家，日益展现出地区领导者的姿态。通过向太平洋岛国提供大量的经济军事援助，与它们签署一系列双多边协定，澳大利亚成功主导了南太平洋的地区治理进程，长期保持着对地区秩序的绝对影响力，也为自身塑造了一个有利的安全环境。

尽管澳大利亚为太平洋岛国提供了长期且大量的援助，但并未从根本上解决这些国家在教育、医疗、基础设施、减贫和经济发展等方面的问题。一个重要原因在于，大量的政府援助和技术援助项目将资金花在了来自澳大利亚的技术顾问身上，仅有少部分真正用于当地发展。巴布亚新几内亚的官员形象地称这种援助为“回旋镖”，瓦努阿图的官员形容这种援助始终“在空中”。2007年陆克文出任澳大利亚总理，澳政府意识到了其对外援助政策中的问题，开始思考进行改革。2013年，阿伯特总理领导澳大利亚政府进行机构改革，将本来独立的援助机构并入外交通商部，在某种程度上降低了援助在澳大利亚外交中的地位。从2014年起，澳对外援助项目大幅收缩，援助金额在阿伯特和特恩布尔政府期间降幅高达23.7%。

援助是澳大利亚对太平洋岛国施加影响的重要外交手段。随着澳大利亚援助的停滞不前以及中国对该地区援助的迅速增加，澳大利亚感受到了巨大的压力，认为中国对澳主导的南太平洋地区秩序形成了冲击。“太平洋进阶”正是在这种背景下产生的，其目的是全方位调整和升级澳大利亚的南太政策，以“进阶”应对域外大国的影响力。“进阶”一词表明澳大利亚以往对太平洋岛国的政策无法适应新时期的要求，必须通过增加战略投入、采取创新方式等，维持自身在南太平洋的主导地位。

2018年11月，澳大利亚总理莫里森宣布设立澳大利亚太平洋基础设施融资机构，计划使用无偿援助和贷款投入到包括电信、能源、交通、水和其他高优先级的基础设施建设领域。基础设施建设初期投入巨大，回报周期较长，以发达国家为主体的传统援助国普遍忽视基础设施领域。因此，建立基础设施专项援助基金是澳援助领域的重大变化，意味着澳大利亚开始补齐援助“短板”，以太平洋岛国更加需要的方式提供援助。与此同时，中国已经与十个太平洋建交岛国签订了“一带一路”合作协议或者合作备忘录，“一带一路”倡议的重点就是互联互通建设，澳大利亚与中国在基础设施建设领域进行竞争的意图非常明确。

“进阶”的主要方向是什么

除援助之外，澳大利亚还着手推进区域一体化建设。太平洋岛国普遍远离世界主要市场、土地资源稀缺、人口稀少，澳大利亚、新西兰和太平洋岛国的经济融合对南太平洋地区的经济繁荣至关重要。澳方提出要尽快落实2017年签署的《太平洋更紧密经济关系协定》，早日为该地区的投资、贸易和商业往来提供一个可操作、透明的规则体系。“季节工项目”为太平洋岛国工人提供了就业机会以及雇主所需要的技能和认证，有利于加强太平洋岛国和澳大利亚的雇员交流，激发本地区的经济活力。区域经济一体化将太平洋岛国经济与澳大利亚和新西兰的经济发展深度绑定，由于澳、新两国经济上的压倒性优势，经济一体化将进一步强化太平洋岛国对其经济依赖。

“进阶”的目标还在于帮助太平洋岛国应对安全挑战。南太平洋岛国远离大国纷争，极少遭遇传统安全问题，但在面对跨国犯罪、自然灾害和传染疾病等非传统安全威胁时无法独自应对。澳大利亚与太平洋岛国地理上相邻，人文交流频繁，常常面临共同的非传统安全威胁。基于自身的安全利益考量，澳政府提出改善与太平洋岛国在防务、警察、情报、海关以及法律事务等多方面的合作和协调，为太平洋岛国提供巡航船只并为空中监视提供资助，共同打击非法捕捞以及人口、毒品和野生动物的走私。这既能为太平洋岛国提供安全保障，也能为澳大利亚营造一个更加安全和风险可控的周边环境。

2017年起，美国、日本、澳大利亚、印度相继出台了自己的“印太战略”或“印太政策”，四国在印太地区有着巨大的合作发展空间，均可以根据自身利益需求形成包括单边、双边和多边在内的政策集合，这为澳大利亚实施“太平洋进阶”计划提供了更大的政策空间。“印太”四国在基础设施领域进行政策联合，加强与中国竞争。2018年7月，日本国际协力银行、美国海外私人投资公司以及澳大利亚政府在“印太”商业论坛上宣布建立三边伙伴关系，强化在“印太”地区的基础设施投资。美日澳三边框架的第一个融资计划是太平洋岛国巴布亚新几内亚的液化天然气开发项目。2019年4月，美日澳的联合团队与巴新政府交换了意见，预计天然气项目融资规模至少达到十亿美元，双方还讨论了发电和通讯设备的建设规划。2018年9月，美国驻澳大利亚临时代办詹姆斯·卡鲁索公开表示，美国将与日本和澳大利亚在巴布亚新几内亚互联网建设加强合作，试图破坏中国与巴新在数字基础设施领域的合作。

安全合作更是“进阶”的重要内容。2018年11月，莫里森宣布在太平洋岛国新增外交岗位，计划与巴新共建位于马努斯岛的海军基地，加强两国的军事合作和海军部署。同年举行的亚太经济合作组织领导人会议（APEC）期间，美国副总统彭斯表示，美国将参与马努斯岛的海军基地建设，“与澳大利亚和巴布亚新几内亚一道保护太平岛国的国家主权和海洋权利”。

澳大利亚利用“印太战略”框架下的多边政策，旨在对冲中国在南太平洋的“一带一路”项目建设，还增加了安全合作的范围和力度，凸显出澳大利亚巩固和深化在南太地区影响力的决心。

根本着眼点还是太平洋岛国

2003年，澳大利亚议会在题为《介入太平洋：澳大利亚与巴布亚新几内亚和南太平洋岛国的关系》的报告中指出：“历史将澳大利亚和岛国以及岛国人民密切联系起来，在岛国独立之时澳大利亚帮助这些国家塑造了经济基础、中央政府与地方政府之间的权力分配以及治理哲学。在某些情况下，我们利用自身的制度和思想来支持他们的宪法、立法机构、公共服务、法律体系以及治安力量。澳大利亚是该地区主要的进口和投资来源国，占据主导地位的援助国以及安全防卫的核心伙伴。”

显然，澳大利亚对太平洋岛国的关系定位是深刻而全面的，在政治、经济、安全、文化等领域都与太平洋岛国有千丝万缕的联系。历史感和责任感是其南太政策的出发点，维护澳大利亚的经济利益和安全利益则是政策的落脚点，这也是澳大利亚将“太平洋进阶”视为最高优先级外交政策之一的原因。

“太平洋进阶”的成效将取决于太平洋岛国及其人民。在经历了数十年的地区互动和坎坷发展之后，太平洋岛国人民对国家利益、地区主义、太平洋外交的认识更加清醒，对自身发展目标和地区发展方向越来越明确。太平洋岛国由于特殊的地理位置和特点，遇到的发展问题与绝大多数国家并不相同。他们普遍认为，气候变化是关系到岛国生死存亡的最大威胁，建设“蓝色太平洋”是应对气候变化挑战的重大纲领。而澳大利亚政府在全球气候治理领域消极应对，在气候变化领域的政策也是空白，这表明在太平洋岛国最关心的议题上，澳大利亚似乎还没有明确的政策选项。

“太平洋进阶”的政策重点和执行力度决定了其在太平洋岛国的接受程度。这一政策选项跨度较大，内容涉及经济、安全、外交、环境等众多议题，从目前来看，经济和安全议题是较为优先的政策选项。对太平洋岛国而言，南太平洋地区最重大的安全威胁不是军事威胁，而是海洋资源和海洋环境所受到的破坏对可持续发展带来的挑战，这与澳大利亚的理解有明显偏差。当美国和澳大利亚宣布在巴新马努斯岛建设军事基地之后，太平洋岛国政府对这种不征求民众意见、不顾当地发展权益的单方面行动表达了强烈的不满。

相比之下，“一带一路”倡议为太平洋岛国提供了新的政策选项和广阔的合作空间。20世纪90年代，斐济等太平洋岛国提出“北望”战略，首先实现外交突破。进入21世纪，太平洋岛国通过“太平洋外交”在国际舞台发出共同的声音，他们一直在大国主导的国际秩序中寻求自己的发展空间。长期以来，澳大利亚利用南太平洋最大援助国的地位影响地区发展路径，实则服务其自身的国家利益，岛国人民的诉求被忽视。以打造全球性发展平台和构建人类命运共同体为目标的“一带一路”倡议经过六年的发展在全球硕果累累，中国与太平洋岛国的关系发展在共建“21世纪海上丝绸之路”的过程中实现了质变，成为南南合作的新典范。

2019年9月，所罗门群岛、基里巴斯与中国建交，表明中国与太平洋岛国的经济发展合作正在发挥示范效应，吸引更多的太平洋岛国參与到“21世纪海上丝绸之路”建设当中。

无论是传统的地区大国，还是新兴援助国，在与南太平洋岛国的合作中都有各自的方式、行为特点和政策目标。对于正在谋求提升影响力和拓展经济发展潜能的太平洋岛国而言，他们的战略选择空间实际上是在扩大，如何制定最优的外交政策将是太平洋岛国面临的一次考验。

（作者为中国社科院澳大利亚、新西兰与南太平洋研究中心助理研究员）