残疾人社会融合：德国经验及其对我国的启示

文/徐焕斌

2019年7月，国务院发表了《平等、参与、共享：新中国残疾人权益保障70年》白皮书，书中指出“中国特色残疾人事业的发展强调平等、参与和共享，旨在增加残疾人福利，提升残疾人自我发展能力和推进残疾人平等参与以及平等分享”[1]。随着我国新时代社会发展，残疾人社会保障不再限于生活状况的改善和简单的物质救助，而在于强调残疾人能够平等参与社会生活，共享社会经济发展成果，实现社会融入。因此，我们要正确认识，并构建现代残疾观，加强对残疾人康复、就业、无障碍环境等社会融合重点领域的建设，实现残疾人“平等、参与、共享”目标。德国在2001年、2002年分别颁布了《残疾人康复与参与法》和《残疾人平等法》，残疾人社会融合的理念正式以法律形式出现在德国公法部分。德国残疾人社会保障政策的制定原则、援助措施、服务内容，均以残疾人社会融合为理念基石和制度目标。尤其在残疾人康复、就业和无障碍环境领域中，社会融合理念体现最为充分。

一、残疾人社会融合的含义

关于残疾人社会融合内涵的解释，不同的研究视角出发会产生不同的含义。对于社会维度而言，强调残疾人在社会各层面的平等性以及社会需要接纳残疾人。对于残疾人自身而言，残疾人作为社会融合的主体，需要培育“社会自我”和“自我认同”意识，主动参与社会联系[2]。对于社会融合的过程而言，社会融合是保证弱势群体在获得发展的机会和资源的前提下，充分参与经济、文化、社会生活，保证残疾人同其他社会群体一样享有基本权利的决策权[3]。综上所述，残疾人社会融合是一个残疾人和社会双向、动态的接纳与互动过程。残疾人能够在社会各界的充分接纳下，主动地参与社会、心理和文化互动，平等享受基本权利，最终消除社会排斥。

20世纪70年代至今，联合国大会接连发布了《残疾人宣言》《关于残疾人的世界行动纲领》《残疾人权利公约》等纲领性文件，均指出“机会平等”“充分参与和融入社会”是残疾人权利实现的基本原则，强调各个国家有义务帮助残疾人平等地融入社会生活，并将无障碍环境、康复、就业等划为残疾人社会融合的重点领域。当前，我国学者对于残疾人社会融合的研究主要集中在以下三个方面：一是对听觉、视觉、肢体、智力障碍等不同类型残疾人社会融合的研究；二是针对残疾人在参与社会生活的过程中法律权、政治权、社会权等权利缺失的研究；三是从社会、家庭、残疾人自身等多元主体出发，分析残疾人社会融合现况。由此可见，现有研究主要探讨了不同类型残疾人社会参与和排斥的现状；权利缺失所导致残疾人社会参与的有限性，以及多主体在残疾人社会融合当中所发挥的功能等三方面的内容。从国际视角出发研究康复、就业、无障碍环境等具体领域，残疾人社会融合的相关文献还比较匮乏。

二、德国残疾人社会融合的实现

（一）德国残疾人康复融合

德国在2001年7月1日按照社会融合的理念和目标以《社会法典》第九部的形式颁布了《残疾人康复与参与法》。与德国《法定医疗保险》《社会护理保险》共同构成了残疾人康复融合的法律基础和行动准则，推动残疾人社会融合目标实现。

德国残疾人康复融合的主要特点有：一是德国残疾人康复以促进残疾人平等参与为目标，而不只是恢复身体健康。德国残疾人康复包括医疗康复、社会康复和职业促进康复。医疗康复针对所有残疾人，内容包括医药治疗、包扎以及提供辅助性器具等。二是社会康复主要由德国社区康复医院承担。在家庭或社区对重度残疾人进行基本医药物治疗、身体机能恢复训练、日常活动培训等。促进职业康复主要面向的是有工作经历或者有工作愿望的残疾人，恢复其劳动能力使其参与到力所能及的工作当中。三是德国残疾人拥有对康复方式和康复机构的自由选择权。德国残疾人康复的承担主体不仅包括国家公立机构，还包括私营机构和社会公益机构，残疾人能够根据自己的需求以及意愿，自由选择康复机构和康复服务。这不仅意味着德国对于残疾人自主选择权的重视,还意味着德国残疾人的康复责任是政府和社会的共同责任，释放了社会接纳残疾人的信号，为德国残疾人的康复融合乃至社会融合奠定了基础。

（二）德国残疾人就业促进

首先，德国残疾人平等就业权利受到法律保障。《促进就业法》旨在帮助残疾人恢复劳动力，提升工作技能以实现其就业或再就业。《重度残疾人法》构建了重度残疾人的就业权益保障。该法第39～41条规定，政府有义务鼓励残疾人到残疾人工厂工作，帮助其参与劳动工作的同时提高工作能力。第88条规定，企业要想辞退重度残疾人需要先向政府汇报，在经政府同意后的4个星期才能辞退。该法第93条规定，有5个及以上的长期工作的重度残疾人的单位要成立重度残疾雇员代表机构，选出至少一个委任人以保护残疾人的权益。

其次，针对性培训和再培训。德国建立了专门的培训中心，依据残疾人的就业倾向和身体状况对他们进行相关培训。青年残疾人的培训主要是职业预备培训，对其进行心理辅导和基础技能培训[4]；针对成年残疾人的培训分为前后期两个阶段。前期以基础教育为主，后期在于职业技能教育和再培训。当残疾人结束培训和再培训后，培训中心还会对残疾人的自身技能和工作需求进行评估，以判断他们是否可以进入劳动力市场。若在结束培训后能成功就业，其能够得到政府发放的过渡补贴作为就业奖励。反之会再回培训中心接受培训。

最后，德国政府还会联合企业、残疾人协会、就业机构等主体，开展促进残疾人就业的活动。主要包括“工作无障碍”运动和“Job4000”计划。通过发挥政府与社会力量的联动作用，加速残疾人就业融合。

（三）德国残疾人无障碍社会环境

德国是最早开始营造无障碍环境的国家之一，无论是在法律法规层面还是设施层面都早已形成体系。德国《残疾人公共设施、高龄者公共设施》规定了德国公共设施无障碍设计规范，确保残疾人在一个人的情况下能便利使用。《残疾人平等法》对德国公共设施的设计和建设，提出了无障碍的硬性指标，并以现金补贴形式鼓励非公共设施无障碍改造。除了中央政府制定的统一法律条款之外，德国各个州还会制定独立的建筑法规，规范无障碍环境的建设和无障碍设计的使用情况。

德国无障碍社会环境的建设可以细分为物质环境无障碍、信息交流无障碍和人文环境无障碍三个方面。在公共建筑方面，德国新旧建筑均按照无障碍设计评价体系，修建无障碍基础设施。在工作环境方面，工作场所的无障碍化在避免二次伤害的同时，稳定残疾人就业岗位。信息交流无障碍主要服务对象是视力和听力有缺陷的残疾人，德国政府为其免费提供助听器、手语翻译等专项服务，为其社会融入创造条件。

德国建立了一套无障碍设计的评价体系，对无障碍设计和无障碍改造提供标准和依据。德国标准化协会（DIN）制定了以残疾人为主要服务对象的无障碍设计的专业化评价指标DIN18024，力求为残疾人出行提供真正的便利和安全。

三、中国残疾人社会融合的经验借鉴

（一）建立现代残疾观和“社会融合”的建制理念

以德国为鉴，首先，对于残疾人本身概念的认识，要从现阶段的单一医学鉴定区分的认识转变到对残疾人概念多方位、多学科的全面认识。不应只停留在关注残疾人身体或心理缺陷，而是要与世界接轨，用“生物—心理—社会”的综合模式定义残疾人，即残疾不仅是个人生理和心理缺陷，还在于社会环境的影响。其次，要树立社会因素。相较于残疾，残疾人面临更大困难的主要原因在于现代残疾观。正是因为不正确的社会态度和支持力度不足的残疾人社会政策以及社会力量，才导致残疾人的社会排斥问题。最后，借鉴德国促进残疾人社会融合的制度设计理念，将我国残疾人相关的保障机制与“社会融合”相结合，建设“发展型”残疾人社会保障制度[5]。实施注重劳动力恢复和技能提升的新型援助模式，重申残疾人劳动价值，鼓励其积极参与社会生活和工作。

（二）融合康复，重塑残疾人生活希望

当前，我国还没有系统的残疾人康复服务体系，我国残疾人康复服务的供给和需求之间存在着较大的平衡问题，康复服务率仅为37.56%。以德国为鉴，制定残疾人国家康复方案，构建残疾人康复服务体系；政府要联合其他社会力量进行残疾人康复需求调查，建立多种类、辐射广的残疾人康复设施和机构，培育多方面专业性康复人才[6]。在社区内建立社区康复医院，发挥家属和社区居民作用。因为社区是残疾人主要生活的区域，并且我国相较于其他国家，社区具有强大的内聚力和稳定性，为社区康复服务奠定了良好的基础。

（三）融合就业，完善残疾人就业支持体系

针对我国残疾人就业能力不足、就业途径较少、岗位不稳定等问题。

首先，需要在借鉴德国的基础上，建立和完善包括能力支持、环境支持以及辅助支持在内的残疾人就业支持体系。就业能力支持包括康复治疗和就业培训。为残疾人提供侧重点不同的技能培训和康复治疗。其次，政府和企业需要为残疾人创造一个公平、包容、和谐的就业环境。支持政府制定、完善残疾人就业政策和倡导无障碍环境常态化；企业要降低残疾人就业门槛、为残疾人提供特定就业岗位。最后，辅助支持包括就业服务、无业保障和就业服务三个方面。建立就业服务中心，无偿为残疾人提供职业介绍、能力评定以及就业政策宣传等服务；建立残疾人动态就业跟踪机制，确保就业残疾人持续就业，未就业残疾人基本生活得到保障。

（四）融合无障碍，实现无障碍常态化

实现无障碍常态化是促进残疾人社会融合实现的外部推力。“无障碍”的意义不仅便利残疾人出行，更重要的意义在于营造一个包容平等的社会环境。我国2012年才颁布首个关于“无障碍”的单独法律条例——《无障碍环境建设条例》。至今很多省市还没有关于无障碍环境的专项立法，进一步导致了我国无障碍设施普遍率低、被占用、信息交流无障碍缺失、无障碍软环境未形成等问题。借鉴德国经验，中国无障碍常态化建设可着力做好以下几点：一是健全无障碍环境建设长效工作机制。提高无障碍环境相关法律立法层次，要求各省市建立无障碍专项法律和专项管理机构[7]；二是制定具有本国特色的无障碍标准化体系，以规范新老建筑无障碍设施的设计、建设和改造；三是推进针对聋哑残疾人的语音播报和手语翻译的政务和社会服务新形式，加大免费助听器、手语教育以及特殊学校的投入力度，建立信息无障碍；四是在《无障碍环境建设条例》中新增人文环境无障碍法律条款，对损害、占用无障碍设施的个人和企业处以严厉的惩罚。

残疾人社会融合的实现需要社会各界的协同努力，各支持主体以推动残疾人社会融合为目标，构筑残疾人社会支持网络，为残疾人在康复、就业、无障碍环境、教育等方面的社会融合提供支持和帮助。