用法治思维解决基层信访工作问题

文/张田伦

中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求，依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”但从实际情况来看，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的信访情况时常发生，其根本原因在于部分信访工作人员未解决群众的实际诉求，为了平息事件，向群众传递错误的信息。特别是在社会多元化发展的今天，基层信访事务处理更加繁杂，人民群众的自我权益保护意识不断增强，如果没有相关法律法规对信访工作进行制约，长此以往社会矛盾会更加突出。以法治为衡量尺度，开展工作于法有据，解决问题依法依规，才可能避免信访部门“老鼠钻风箱两头受气”，同时也让群众有一个明确预期，知道自身诉求将由“谁来办”“怎么办”。立好规矩，讲清规矩，执行者守好规矩，才能带动群众相信规矩，共同推动信访走上法治化轨道[1]。

一、基层信访工作现状

以四川省洪雅县为例，近几年信访形势主要呈现以下现状与特点：1.信访总量居高不下。信访量虽有上下波动，但仍维持在较高态势，2016 年来访506 批次，3489 人次。信访内容以求决类为主。人民群众迫切要求解决诸如安置、补偿、养老、医保、低保等工作、生活中的现实问题；2.群体信访十分突出，规模扩大。群众集体上访有较大幅度上升，规模扩大。群众联名来信增多；3.无序上访问题突出，处理难度较大。群众越级上访、重复上访已成趋势，情绪激烈，社会负面影响较大；4.涉法信访问题，分流较难。人民群众遇到生产生活中的问题，求助于政府解决的机率仍较高，依靠市场经济的法则和依法解决问题的比例还较低。

根据总结，近几年来洪雅县的信访问题大致可归为6类：一是城市发展进程中的遗留问题。主要反映城市发展经营中购房者要求办理产权证等问题，约占信访总量的43%；二是重点项目推进过程中的拆迁安置问题。比如七里坪和西环线建设项目，约占信访总量的20%；三是交通和城市基础设施建设所引发的问题。约占信访总量的10%；四是工业企业拖欠职工养老保险、医疗保险费用问题。约占信访总量的10%；五是环保要求关闭的矿山、水电站纠纷问题。六是涉及国家政策的军队转业人员就业安置问题。

二、原因探析

社会的高速发展，特别是在统筹城乡、破除城乡二元制，实现城乡一体化发展的新形势下，近几年，乡镇经济有了长足的发展，乡镇面貌日新月异。既是高速发展期，同样也是矛盾纠纷集中爆发期，伴随高速发展而产生的社会矛盾纷繁复杂，不能及时调节的矛盾不可避免地产生了大量的信访量。

长期以来，诉讼与信访交叉、法内处理与法外解决并存的问题比较突出，导致少数群众“信访不信法”，甚至“弃法转访”“以访压法”，既损害司法权威，也影响正常信访秩序。民众陷入了一个误区，不管遇到什么问题，第一时间想到的是找政府信访，很少考虑通过法律途径来解决问题。群众的这种“信访不信法”“信上不信下”“信闹不信礼”的情况有其深刻的思想认识根源，主要体现在以下几方面：

（一）中国几千年权力至上的封建文化在人们头脑中根深蒂固，群众对于其权益遭受侵犯后如何维权的问题上，缺乏法律保护意识，相信权大于法，利用或疏通各种关系来维护自己的权益，从而淡化了依法维权的意识。

（二）个别地方和部门不依法决策、不依法行政，损害群众的合法权益的现象时有发生。特别是在征地拆迁、安置补偿方面问题尤为突出。比如七里坪开发中出现的问题，由于相关部门为追求经济效益指标，采取征地与土地流转并行模式，造成法律风险隐患比比皆是。诸如：土地流转依法不能改变土地用途，而开发商将流转的农业用地及林地用于修建道路及其他公共设施；流转期限与买受人物权期限的矛盾；流转费用及其标准与当地居民生活水平增长幅度的矛盾；流转费用的支付与当地居民人口数量变化的矛盾等[2]。

（三）一些地方忽视源头治理，出现问题时“头痛医头，脚痛医脚”，就事论事，只顾当前，不顾长远，突破法律底线，花钱买平安，求得一时一事的解决。引起信访人的攀比甚至效仿，导致非正常上访事件增多。“会哭的孩子有奶吃”导致“人民问题还得人民币来解决”。如此一来，必然导致群众依法维权的法治观念淡薄，往往采取非法、极端的方式给当地政府施加压力来将自己的利益最大化，从而造成信访工作困难。

（四）上级部门对下级部门要求维稳，信访稳定“一票否决”、进行诫勉谈话直至免职处分等严格处理的规定，导致下级将维稳工作扩大化，甚至偏离法律的倾向。下级政府部门为了应付上级的维稳目标要求，花费大量的人力物力财力，对于普通的民事纠纷或群体性事件上升为维稳事件，突破原则底线以求平安，反而出现越维稳越不稳的怪象。一些部门千方百计稳控上访。个别上访户借机钻空子，抓住地方和部门领导怕上访的心理，不择手段，提出过高要求，进行缠访闹访，来达到个人的私欲和利益。导致信访形势严峻，信访工作压力大，难度大，信访总量一度上升，居高不下，缠访闹访非正常上访问题突出。

三、对策建议

信访工作，被称为“天下第一大难事”。引入律师接访，给信访群众以专业的法律引导，不仅能为其注入维护权益的底气，也能有效引导其理性表达诉求。让诉讼的归诉讼，信访的归信访，破解诉讼与信访交叉、法内处理与法外解决并存的乱象，同样是信访改革的必然要求。

党的十八大提出运用法治思维和法治方式深化信访改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，把涉法涉诉信访问题纳入法治轨道解决，规范信访事项受理办理程序，引导来访人依法逐级走访。我们一定要理清信访工作职能边界，实行访诉分离，属于诉讼问题的，引导信访人通过司法渠道解决；属于行政复议、仲裁等领域的问题，引导信访人依照法定程序到有关机关提出。支持政法机关依法处理信访问题，维护司法权威。做好思想疏导工作，积极引导上访人依法理性表达诉求。对于诉求不合理、不合法的各级各部门一定要旗帜鲜明地亮明态度，打消上访人不切实际的期望，坚守法律政策底线，不能以“花钱买平安”的态度对待，要以事实为依据、以法律为准绳，坚决依法依规处理。对于无理缠访闹访行为(诸如抬棺喊冤、堵塞交通、冲击党政机关)要坚决从重从严打击。只有这样，长期坚持下去，才能逐步规范信访行为、维护信访秩序、维护社会的公平正义，最大限度减少不和谐因素，凝聚推动经济社会发展的正能量。同时，对于现行信访制度应进行改革。

（一）推进信访立法

对信访工作进行改革最为重要的一点是推动信访立法的进程，使信访工作有法律依据。从国家角度来讲《信访法》的有效制定，并将其划分为基本法律范围，赋予信访人申诉、检举、建议、批评、控告等权利，将与国家其他权利机关的法律建立联系，共同承担起法律义务。

（二）维护司法权威

加大力度改革诉访分离，通过完善司法机制将诉访工作有效衔接起来，重点解决好诉访“分而不离”的现象，协助上访群众走司法途径解决诉讼问题，有利于基层群众的信访形成有法可依良好秩序。

（三）完善和创新信访制度，畅通信访渠道

一是开门接访制度。实行领导“大接访”工作制度，领导班子成员轮流值班接访；二是主动约访制度。针对一些历史遗留问题，为切实化解矛盾、解决问题，要主动开展约访，积极和信访人进行沟通，使信访事项得以尽快解决或实质性推进；三是带案下访制度。变群众“上访”为干部“下访”，增进干群交流、化解矛盾、疏导过激情绪，从而加速信访事项的解决进程；四是领导包案制度。对突出的信访问题将责任明确落实到有关领导，实行包案处理，即包协调、包督办、包稳定，一抓到底，增强信访问题处理的领导力度[3]。

四、结语

信访工作是一项复杂的系统工程，既关乎人民群众的诉求权利和切身利益，又关乎社会管理秩序和社会稳定。因此，依法信访、依法接访、诉访分离，不仅可以节约国家处置社会纠纷的行政和司法资源、提高办事效率，而且能够更好而及时地维护广大人民群众的切身利益，有效打击违法上访、缠访闹访的不法之徒。推进国家社会主义法治建设，改革信访工作制度和信访考核机制是当前依法治国、建设社会主义法治国家的题中之义。