社会政策瞄准机制的国际经验——以德、美、日的就业救助政策为例

文/陈婕璇

瞄准机制是社会政策的重要内容之一，也是一种为增进社会福利所广泛运用的技术手段[1]。在国际社会福利的理论与实践中，瞄准机制通常是指确定社会福利项目受益人的福利分配机制及相关的行政程序。其中不仅包括确定福利项目受益人的程序方法，也包括领取福利项目资格条件的设置和一个能防止福利渗漏的监督、评估机制。瞄准机制的正确选择与使用对于一个国家或一个地区各项社会政策的有效实施至关重要。目前来说，有八种常见的瞄准方法，分别为：家计调查与代理家计调查法、类别瞄准法、地理瞄准法、自我瞄准法、社区瞄准法、行为瞄准法、道德瞄准法和个案管理法[2]。社会保障项目在实施过程中能否成功，关键在于其目标人群覆盖程度。瞄准度的水平关系到目标人群的生活水平，因而其是与社会公平、社会稳定直接挂钩的。就业救助制度作为我国社会保障的一项基础性项目，是国家为解决失业问题、就业困难问题而制定的重要社会政策。本文试图以就业救助这一社会政策为切入口，通过学习借鉴国际经验，研究社会政策的瞄准机制。

我国不仅人口基数较大，而且劳动力数量过多，农村剩余劳动力、国企职工的再就业问题以及高校毕业生的就业难等问题存在，许多劳动者处于结构性失业状态中[3]。结合我国当前的社会实际情况，关于就业救助、就业援助、失业救助、失业人员的社会救助几个概念在学术界的名称还尚未统一，在政策的具体瞄准对象上是模糊不清的。本文认为就业救助是我国政府建立在家计调查根基上，对存在劳动力但与本人意愿不符的、处于失业状态的困难户给予资金支持以及其他就业服务，从而使得救助对象脱离当前现状所实施的有效社会救助方法。在进行就业救助过程中，并不具备缴费义务，政府借助家系调查或者其他方法找到瞄准对象，从而使得满足条件的瞄准对象获得相应救助。

一、国外就业救助的瞄准机制

（一）德国的就业救助机制

针对所瞄准的对象，德国所设置的就业救助申领条件要比失业保险宽松，不仅包括求职者，一些渴望得到合适工作的就业人员也可以进行就业救助申领[4]。德国的就业救助也有专门的就业救助金，领取救助金的人员需要符合以下几条瞄准原则：第一，通过家计调查，在财产上要符合规定要求；第二，劳动者处于十五岁至法定退休年龄之间；第三，其他保险或者救助金并不能够保障其最为基本的生活；第四，具备劳动能力的失业者存在较强的求职意愿。在以上几点准则中，十分值得借鉴的一点是：德国的就业救助瞄准机制是一种动态的瞄准机制，政策规定：领取救助者必须有意愿且积极地接受职业培训以及给救助者介绍的工作，不能因为其他原因放弃培训，也不能因为工作不符合自身期待或要求而不接受。这样瞄准就在很大程度上加快了被救助对象重新就业的速度。

为了提高就业救助的有效率，确保工作实施的精准度，德国还通过让受助者和相关机构签订合同或协议的方式，实施个案工作计划，让社工根据救助瞄准对象的不同特征，因人而异地采取不同的救助措施，帮助受助者确定合适的就业目标，从而提升其自身就业能力。

（二）美国的就业救助机制

美国的就业救助制度主要从困难家庭临时救助、失业人员相关的失业保险、对特定人群的就业救助三个层面进行救助。首先，在贫困家庭的临时救助制度中，救助瞄准相关责任人要主动承担工作责任，从而将最初的单纯救济转换成为劳动力，从中获取相应报酬。被瞄准的对象要接受就业培训。若瞄准对象不按规定接受培训，会受到相应惩罚并酌情取消被救助资格[5]。各州也要对瞄准对象进行定期的技能检测，根据检测结果，由州政府来制定符合每个瞄准对象的个人特色的职业发展计划。对于特殊情况的劳动力，也有对其免去一部分工作义务的规定。

此外，美国对残疾人、大学生、受灾人群也有专门的就业救助方案。对于残疾人的瞄准是在尊重残疾人意愿的基础上，为有意愿参与工作的残疾人进行能力评估、工作搜寻、工作分析、岗位匹配、工作设计、工作准备。

美国对于大学生的就业救助则主要通过高校来实现，学校会对大学生进行专业的就业指导和相关培训，学生入学以后，学校就会对其进行相应的个人职业规划和就业指导，并为其配备较为健全的实习制度，利用校企合作关系，推荐学生实习。

在对受灾人群进行就业救助时，美国会对这类人群进行针对性地就业救助。不论这些群体是否具备失业保险或者其他补助，都会对他们进行相应的受灾失业补助。

（三）日本的就业救助机制

日本同美国一样，对于不同的就业弱势群体也都有专门的救助规定，并以法律的形式呈现。对于残疾人、大学生、受灾人群这三个美国重点关注瞄准的对象群体，日本也对其给予了相应的救助。同时，日本还对中老年劳动者就业问题给予了高度重视，为此推出了《关于高龄劳动者雇用安定法》；为了解决就业过程中的性别歧视问题，日本推出了《男女雇佣机会平等法》《育儿休假法》，推崇男女就业平等。明令禁止性别歧视行为的出现，充分保护妇女相关法律权益。

总的来说，日本在就业救助的瞄准对象上，除了关注传统的无劳动能力的申领失业保险的失业者外，他们对有劳动能力的失业者及其特殊弱势群体，也采取了非常积极的就业援助工作，培养救助对象专业技能并为其营造良好的发展环境。从根本上解决救助对象失业问题，做到了“授人以渔”。

二、国际经验及对我国的启示

通过比较美国、德国和日本这三个较为典型的国家所实施的就业救助政策，可以得到最重要的三点经验：首先，大多数国家都有专门针对不同特殊群体的就业救助项目，例如残疾人失业津贴、大学生就业援助等。我国虽然也强调重视了部分特殊人群的就业救助，但没有到专门立法立项的程度，这在对象的瞄准上就缺失了一部分精准性。其次，就国际经验来说，多数国家会对不符合要求，不积极配合救助工作的受助者进行处罚，采取例如扣除一部分救助金，三次不接受救济工作者取消救助资格等方式。除此之外，以芬兰丹麦为典型的一些北欧国家还会对就业救助政策的实施效果进行动态监测评估，并对劳动力的市场需求进行预测，更好地实现政策瞄准。再者是这些国家对于有家庭成员需要照料、社会可行能力缺乏等明显的就业障碍者有专门的措施。例如，美国对单身父亲的工作时长规定等，而我国现行的就业救助就缺乏与此相应的政策设置，导致瞄准效果降低。因此，我国的就业救助亟须借鉴其他国家的经验，提高就业救助政策瞄准的精确性，完善防止救助福利渗漏的监督、评估机制。

首先，需要在瞄准对象的定义上进一步精准。当前我国失业登记制度还存在一些漏洞，且与户籍密切挂钩，选取登记方法过程中没有将城市间和城乡间的人员流动情况考虑其中。临时工、自谋职业者、灵活就业者等非正规就业群体的数量越来越多，而就业救助制度针对这类人群没有进行精准瞄准。同时，就业救助要为受助者推荐“合适”的工作。但什么是合适的工作语焉不详，导致地方政府落实存在困难。现实情况是推荐的工作多是临时工，受助者极易陷入再度失业。更重要的一点是，政策在瞄准机制上应该增加对哪些人可以免除参与劳动力市场的义务的相关规定，如家里有学龄儿童的、生活不能自理老人的这部分劳动力，为他们减轻负担。

其次，设置部分弱势人群的专项救助方案。大多数国家都会对特殊弱势群体设置专项的救助法、条例，我国的弱势群体也是就业困难群体，但还缺乏此保障。例如，残疾人、刑满释放人员、戒毒康复人员等，在就业市场上面临社会资本缺乏、不易被雇主所接受等问题。国家应该对其进行关注，设置专有的救助方案，提高他们的就业能力，帮助其通过自身的劳动获取酬劳，而不是始终依赖低保金或其他福利。

最后，要发展社工服务，通过专业社工的介入，发展个性化的就业救助。为了确保工作的精准性，仅仅依靠现有的救助服务递送方式和工作队伍是难以完成的，迫切需要利用社工组织进行入户调查，为救助对象做出一对一的建议分析，从根本上解决收入低下、失业人员的工作问题，并进行跟踪调查。社工根据救助对象的具体情况进行精细瞄准，为其建议提供更合适的工作以及更好的就业辅导。同时要借助信息化手段来更好地达到效果，建立起长效的可追踪的就业救助制度。