解秘美国“选举人团”制度

◎ 文 《法人》特约撰稿 文武

2020年美国总统大选备受世界瞩目，据美国全国广播公司(NBC)报道，1.598亿美国人参加了总统大选投票，投票率达到了惊人的66.9%，达到近120年来的新高，合格公民投票率也达到1900年以来的最高水平。那么，美国总统是如何产生的，依靠何种选举机制运转？

“选举人团”制度如何运行

世界上大多数民主国家，都是通过全民投票选出国家元首的，获得最多选票的即获胜，但在美国稍有不同。根据美国选举制度，美国总统由“选举人团”选举产生，并非由选民直接选举产生，获得半数以上选举人票者当选总统。也就是说，各州公民首先选出该州的“选举人”，再由“选举人”代表该州投票给总统候选人，这也是为什么有人在没有赢得民意的情况下赢得总统大选。在过去的20年里，这种情况已经发生了两次。

美国总统选举每4年举行一次，选举过程漫长，主要程序包括预选、两党确定总统候选人、总统候选人竞选、全国选民投票选出总统“选举人”，然后是“选举人团”投票正式选举总统，最后阶段为举行当选总统就职典礼，于次年1月20日宣誓就职。

美国全国选民投票，在选举年11月份首个星期一的翌日，被称为“总统大选日”。这一天，选举代表选民的“选举人”。根据“选举人团”制度，以一个州为一个“选举人团”单位，各州选举人数即该州在参、众两院议员总人数。例如，纽约州有两位参议员和27位众议员，所以共有29张选举人票。

美国共有50个州和一个特区，现有435名众议员，“选举人团”数量538，如果总统选举中一方达到270，就会赢下总统选举。各州在众议院中拥有的席位以各州人口为基准；各州在参议院中均有两名议员作为代表，与各州人口无关。参议员共有100名，首都华盛顿哥伦比亚特区既没有众议员，也没有参议员。但是分配选举人团票数的时候，华盛顿特区拥有3票。

各州当中，以加利福尼亚州选举人票数最多，达到55张；得克萨斯州38张；纽约州、佛罗里达州29张；而阿拉斯加、特拉华、怀俄明等州人数较少，只有3张。除了缅因州和内布拉斯加州是按普选票的票比例分配选举人票以外，其余48个州和哥伦比亚特区均实行“胜者全得制”，即将本州的选举人票全部都给在该州获得相对多数普选票的总统候选人。

美国宪法规定，参议院有批准条约，解除已签署条约，批准或拒绝总统提名的大使、美国最高法院大法官，以及其他执行部门官员、在总统以及下属官员被弹劾时进行审判等职权。参议员任期为6年，相互交错，每两年改选约三分之一的席位。

众议院拥有提出和财政有关的动议、宣战权、终战权，在总统选举中没有候选人获得多数选票时，选择总统和副总统、弹劾总统等职权。依据美国宪法第一条，众议院席位分配以各州人数作为基础，选民比例不可多于每3万人一名议员代表。众议员任期两年，无连任限制。

“选举人团”争议由来已久

“选举人团”制度是历史的产物，其实这一制度自诞生起便饱受争议。

美国立国时，部分制宪者对民主抱有忧惧心态，认为民众易被煽动蛊惑，应该把挑选总统的权力交给更靠得住的精英。不过,对民众的防范只是次要动力，其根本成因在于大州与小州、北方自由州与南方蓄奴州之间的妥协。人口稀少的州担心“实行直选将在总统人选上完全失去话语权”；而南方蓄奴州“既不愿赋予黑奴投票权，又不想浪费庞大的黑奴人口”，于是极力鼓吹以人口分配选举人票作为加入联邦的前提之一；北方州则以每名黑奴只能换算成3/5人口，作为接受“选举人团”制度的条件。

大多数美国人不喜欢这种制度。在支持者看来，“选举人团”是美国宪法最伟大的成就之一，造就了美国两党轮替格局，既维护了美国联邦制体系、保障了小州的利益，又充分利用了选举人的个体能动性。比如能够及时甄别不合格候选人，或在当选者意外身亡时迅速做出反应，决定适合的替代者。还有观点认为，各州普选票分开统计，有助于将涉及票数差距的争议“隔离”在各州内部，避免引起全国性纠纷。

美国选举人票地图 资料图片

然而在反对者眼中，这些理由不令人信服。首先，“选举人团”制度非但没有保障小州利益，反而让“摇摆州”——尤其是“摇摆州”中的大州利益挟持了国家政策。为了获得连任，现任总统往往会在选前一两年就开始给予摇摆州大量的政策倾斜与优惠，而红州与蓝州的许多需求却遭到忽视。

“摇摆州”（swing state）是美国政治名词，又常被称为“战场州”，指民主、共和两党候选人支持率差距不大的州。在历届大选中经常会倒向不同的政党，频频摇摆。相较于一方候选人优势明显的“安全州”，“摇摆州”为竞选双方锁定胜局的必争之地。尤其是关键“摇摆州”的选票，最终往往可以决定大选的结果。在2016年美国总统大选中，特朗普就是因赢得关键“摇摆州”佛罗里达州而胜选。

红州和蓝州是指美国近年来选举得票数分布的倾向——红色代表共和党，蓝色代表民主党。蓝州里，最耳熟能详的就是加利福尼亚州（以下简称“加州”）。在最近4届选举中，民主党总统候选人都拿下了该州。2016年，希拉里在加州拿下了61.7%的选民投票，今年拜登也是大比例胜出。

此外，2000年大选中，佛罗里达州某些郡在投票机与选票设计上的失误引发一连串纠纷，以州为单位的计票模式非但无法“隔离”争议，反而大大加剧管理混乱、计票误差、选举舞弊等地方性问题。

除了实践中的种种弊端外，“选举人团”制度设计的问题还在于缺乏民主合法性，各州在大选中权重的显著差异和选举人屡见不鲜的“背叛誓言”，导致美国历史上出现过4次（1824、1876、1888、2000年）总统候选人赢得全国普选却输掉选举人票的情况，这些都与现代民主政治中一人一票、人人平等的基本价值观背道而驰。据《华盛顿邮报》与哈佛大学2007年的联合调查，72%的美国选民认为“选举人团”制度已经过时，希望将总统大选改为直接选举。

由于“选举人”这一设计是明确写在宪法里的，而修宪门槛实在太高，需要在参众两院分别获得三分之二多数通过，因此历史上多次修宪废除“选举人团”制度的动议，都因为少数议员的抵制“胎死腹中”。2001年，美国西北大学法学院教授罗伯特·贝内特提出了一种新的思路：可以通过一个“全国普选票州际协议”来改变各州选举人票的分配方式，一旦加入这一协议的各州选举人票达到270张，该协议就会启动生效，把所有选举人票全部给予全国普选得票最高的候选人。这样一来，候选人只要在普选中获胜，就能自动获得全国半数以上选举人票，从而当选总统。

自“全国普选票州际协议”的思路提出以来，已有10个州连同首都、共165张选举人票加入该协议。乐观估计的话，或许再过一二十年，“摇摆州”等美国大选特有的概念，就将成为历史名词了。

为何摇摆州如此关键？

美国大选中，每个州都是一个独立的战场。在这个战场上，要么全胜，要么全败。因此，竞选双方都会把大部分的精力放在举棋不定的“摇摆州”上，而不会在自己“安全州”中下功夫拉选票。

以得克萨斯州（以下简称“得州”）为例，近半个世纪以来，都是共和党的“铁杆支持州”，也被认为是“深红州”。自1988年起，该州就没有选出过民主党籍的参议员。上世纪90年代起至2012年的美国总统选举，共和党人在得州更是以超过两位数百分比的得票率差距击败民主党人。2004年大选中，布什赢得61%的选民横扫民主党的克里。然而2016年，特朗普在得州得票率只比希拉里高出了9%，而今年对拜登赢了不到6%，未来不排除得州变为“摇摆州”的可能性。

实际上，没有一个州是全红或者全蓝的。在一个州里，得票最多的候选人就会得到该州所有的选举人票。如果以1%的优势获胜，就能赢得了100%的选举人选票。在2016年，加州有超过400万人投票给特朗普。

佛罗里达州通常是一个“摇摆州”。民调显示，在几乎每一次选举中，那里的选票都可能转向一个政党或另一个政党。2016年，特朗普在900多万张选票中仅取得10万张选票的领先而获胜。

由于人口结构和政治观点的转变，“摇摆州”随着时间的推移发生了变化。在这些州，总统候选人会花大部分时间进行竞选，这也意味着“摇摆州”对选举的影响力要比其他州大得多。一项研究发现，密歇根州选民对2016年大选的影响力是犹他州的51倍，像加州或密苏里州的影响力则微乎其微。

总体而言，“摇摆州”也不是一成不变的。今年拜登在密歇根州、宾夕法尼亚州和威斯康星州有较大的领先趋势，而这三个州在2016年大选时，特朗普只以不到1%的些微差距险胜希拉里，今年拜登也同样以不到1%的差距赢下特朗普。其实，美国五大湖地区的密歇根州、威斯康星州和明尼苏达州在以往通常都支持民主党，但这些州在2008年经济衰退之后沦为失业重灾区，近年来逐渐演化成“摇摆州”。