上海市黄浦区社会体育组织培育现状及转型发展研究

战 旗，王海银，刘忠亚，孟欢欢

党的十八届三中全会提出，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用……适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担”[1]。这不仅是建立国家治理体系和治理能力现代化的基本目标，而且也是创新社会治理背景下对社会体育组织转型发展的政策指引。因此，应明确社会组织在社会治理中的主体性地位，实行依法自治，并激发社会组织活力使其积极参与到创新社会治理体制改革中来，建构起政社协同的公共治理机制，发挥社会体育组织在公共体育事务中的治理与服务职能。当前民众体育需求的内涵和外延已得到了较大的拓展，日益呈现出个性化和多样化趋势，并出现井喷式增长，除了对常见项目的需求，民众还对时尚项目和民间民族体育项目的喜爱和需求程度也超乎想象。社会体育组织作为全民健身事业“六边工程”中的重要一边，是赛事服务、技术指导、体质监测、信息服务等的重要载体，目前其低效的服务能力与民众需求严重矛盾。上海市社会体育组织的发展虽然走在全国前列，各个区在培育社会体育组织中取得了一定的经验，但是，仍然存在着社会体育组织对地方政府依赖性过强、公共性弱、服务能力不足等现实问题，这导致上海市各区的社会体育组织提供的公共服务水平参差不齐，质和量都无法满足社会民众的需求。为此，本文以上海市黄浦区社会体育组织为研究对象，通过对黄浦区社会体育组织的发展概况进行全面梳理和阐释，重点探讨黄浦区培育社会体育组织发展过程中存在的问题，并提出进一步培育社会体育组织的具体路径，以期为政府培育和扶持社会体育组织，鼓励其积极参与公共体育服务的供给，增强其生存能力和服务能力提供借鉴和参考。

1 研究方法

本文的数据及资料均来自实地调研、专家访谈和小组座谈。为了了解社会体育组织的运作经验与存在困难，2019年3月研究团队实地考察了上海市社区九子协会、上海市剑道协会、上海市木兰拳协会、上海市海派秧歌协会、上海练功十八法协会、上海精武体育总会、上海中华武术会等组织。为了更加充分地借鉴上海市其他社会体育组织成功运作的实践经验，4月研究团队组织了由黄浦区政协副主席、黄浦区政协教卫文体专委会主任、黄浦区体育局副局长、上海市登山户外运动协会会长、上海市社区体育协会会长、周浦镇足球协会会长共同参加的，主题为“加强社会体育组织培育和建设”的座谈会。为了摸清黄浦区培育社会体育组织的现状，5月份研究团队对上海市黄浦区各协会及健身俱乐部的负责人及工作人员进行了专家访谈。针对社会体育组织组建、组织活动、组织服务、组织结构、组织运作困难等问题，研究团队具体访谈了黄浦区剑道协会会长、黄浦区社会体育指导员协会会长、黄浦区楼宇体育促进会会长；在社区体育俱乐部方面，研究团队深度访谈了南京东路街道、天山社区街道、南翔镇的社区体育俱乐部的领导和工作人员，了解俱乐部的运作状况及存在的困难。

2 上海市黄浦区社会体育组织培育发展实践经验

为全面推动上海市黄浦区“体育强区”的建设工作，加快建设与世界最具影响力的国际大都市的中心城区相匹配的全民健身发展模式，积极发挥社会体育组织参与社会治理的职能，以及在全民健身事业发展中的主导作用，黄浦区体育局一直以来将培育和发展社会体育组织作为社会治理现代化转型的一项重要任务来抓，在社会体育组织培育方面进行了积极探索，并取得了一些成效。

2.1 转移政府职能，多措并举培育社会体育组织

上海市黄浦区积极推进社会体育组织的政社分开、管办分离改革，以政府主导的方式培育区内的社会体育组织。针对目前区内社会体育组织发展存在的结构不均衡、能力不足、资金缺乏、场地协调困难、法人类组织数量少等问题，区政府进行职能转移，并以政府购买公共体育服务和经费补贴等方式对社会体育组织进行培育和引导，作好服务和协调工作。第一，在政府购买公共体育服务方面，黄浦区主要购买了赛事举办或展示、技能培训、体质监测、等级考评等服务。第二，在经费补贴方面，黄浦区对社区体育俱乐部（市级5万/年，国家级10万/年）、社会体育指导员社区指导站（2万/年）、单项体育协会中重点协会区指导员协会（5万/年）、老年人体育协会（10万/年）、楼宇体育促进会 （5万/年）实行工作经费补贴。第三，通过给予社会体育组织政策和资金上的扶持，促进其快速发展，助其逐步摆脱对政府的依赖，在确保其具备独立性和自主性的前提下，使社会体育组织与体育行政部门建立平等的新型协作伙伴关系。经过以上3种方式的培育，黄浦区形成了一些能基本承担“组织服务、设施服务、活动服务、指导服务、体质监测服务和体育信息服务的社会体育组织”[2]。截至2019年1月，黄浦区共有市级单项协会5家，区级联合类体育协会5家（黄浦区体育总会、黄浦区职工体育协会、黄浦区老年人体育协会、黄浦区楼宇体育促进会、黄浦区社会体育指导员协会），区级单项体育协会22家，青少年体育俱乐部19家，社区体育健身俱乐部10家，其他类体育协会3家，社会体育指导员社区指导站10个，健身气功指导站27个，各类社区体育团队710支。

2.2 加强能力培育，提升社会体育组织多元化的服务功能

为使社会体育组织当好政府的得力助手，实现社会治理的实效性和科学化，满足民众的公共体育服务需求，应积极提升社会体育组织的能力水平。因为社会体育组织能力是提供公共体育服务的前提和基础，上海市黄浦区主要采取组织自学、教育培训、观摩交流、绩效评估、社会和公众监督等方式提升区内社会体育组织的日常运作及管理能力、创新和发展的能力、政策和制度的理解和执行能力、服务社区居民能力、动员和服务会员能力等。在社会体育组织能力得到提升后，黄浦区择优分批协助社会体育组织塑造品牌。由此，黄浦区体育局在服务会员、服务政府和服务社会三方面，加强对区内社会体育组织的能力培养。首先，服务会员的功能。为会员提供专业化、精细化服务是社会体育组织发展的根本，也是其参与社会治理的基础。其次，服务政府的功能。社会体育组织通过政府购买公共体育服务的方式，参与赛事、活动、培训、等级考评等服务供给中，在促进政府体育职能转移的同时也能为民众提供专业化服务。最后，服务社会的功能。黄浦区通过锻炼指导、培训、赛事展演、捐款、慰问等公益活动，提升区内社会体育组织服务社会的能力和组织的公益性。

2.3 完善制度建设，创新监督评估机制

社会体育组织如果缺乏相关的制度建设，其运作将出现决策独断、执行低效、监督无效等问题，可能变成“僵尸型”组织。制度治理是社会体育组织发展的根本，监督评估是发展的保障。促进政府、社会和社会体育组织三类不同主体间的相互协调配合，发挥不同主体的多元功能，有助于为社会体育组织提供制度健全、保障有力的发展环境[3]。一方面，在制度建设方面，上海市黄浦区体育局制定了社会体育组织购买公共体育服务的相关规定，具体规定了公共体育服务委托和承接的内容和基本要求，委托和承接的基本程序，第三方机构评估的要求，社会监督、媒体监督和行政监督的协同机制等。另一方面，监督评估制度的建设逐步规范化，黄浦区体育局每年对区内的各类组织举办各类比赛、健身技能培训项目以及社会责任承担等情况进行综合评估，根据评估结果对区内的社会体育组织予以经费奖励、税收优惠、优先采购权等激励措施，以推动社会体育组织的发展。

3 社会体育组织培育过程中存在的问题

3.1 党建嵌入不足

“十三五”期间，上海市为了加强党建对社会治理的引领工作，不断完善区域化党建工作机制，探索并试点单位党建、行业党建、区域党建等新模式[4]。社会体育组织党建工作得到增强，但是党建对社会体育组织的嵌入仍显不足，尚未发挥在整合资源、参与社区治理等方面的积极作用。政府应采用适度嵌入的方式对社会体育组织进行培育。为了响应国家“两新”组织“两覆盖”专项工作的要求和精神，虽然上海市黄浦区体育局已建立社团组织党支部委员会，区内57家社会体育组织实现了党建工作全覆盖，但仍存在嵌入不足的问题。黄浦区社会体育组织在刚性嵌入方面，未将党建嵌入到章程、年检、年终评估和等级评定中；在柔性嵌入方面，尚未将党建工作与社会体育组织的业务活动、专项服务等进行有效结合，融于一体，发挥组织中党员的榜样作用。

3.2 培育主体较为单一

上海市黄浦区主要是以政府为主导的方式对社会体育组织进行培育，其他培育主体的职能发挥较少，区体育总会未能充分发挥对社会组织的培育与服务功能。现有的体制问题导致政府专业服务能力有限、区体育总会职能虚化，只达到民政局的一些基本要求，但为各类社会体育组织提供政策普及、业务培训、业务咨询、能力提升、资源协调等专业化服务较少。随着社会体育组织数量的增加，民众对组织服务能力和服务质量要求的不断提升，社会体育组织存在的服务意识缺乏、场地资源不足、人才资源短缺、专业管理水平较低、项目策划能力和组织文化塑造能力欠缺等问题将日益凸显，这对社会体育组织培育和建设提出了新要求。

3.3 培育体制机制不完善

首先，培育过程中对培育对象的性质定位较为模糊，未能实现针对性的培育手段。社会体育组织的形成路径不一样，有的是基于自上而下路径发育形成的社会体育组织，呈现出行政化的特征，由于长期依赖政府获得发展的资源，使得社会体育组织自治动力不足；有的是基于自下而上发育形成的社会体育组织，呈现出娱乐化的特征，这类社会体育组织主要提供互益性服务，较少参与公共体育服务，与政府合作的能力较弱；还有部分社会体育组织形式上注册为社会组织，但实际以市场化的方式运作，并表现出以营利为价值取向、以利润分配为目的，公益与营利边界划分不清，社会公共性错位为市场公共性。其次，培育内容和方式具有政府“选择性”。当前的社会组织培育，主要采用以政府购买公共服务的方式为主，形式较为单一[5]。政府在以购买社会组织公共服务的培育方式中，表现出政府“选择性”，即政府往往根据自身需求对社会体育组织进行培育，缺乏对不同类型、不同发展阶段的组织差异性的考量，也缺少对民众需求的考虑，政府在购买公共体育服务的过程中存在较为严重的形式主义。第三，存在行政吸纳社会体制的问题。“行政吸纳社会的核心机制是控制和功能替代，以避免出现独立于政府不可控的民间组织”[6]，但行政吸纳社会体制导致政社关系的非均衡性，造成社会体育组织对政府依赖性较强。第四，政社协同的碎片化，由于政治锦标赛体制存在，使得扶持组织发展的政策和制度呈现碎片化。社会体育组织发展需要多部门协同，但当前各部门协同不足，使得运作效率低效化，从而限制了社会体育组织的数量扩大和能力提升。

3.4 培育制度保障体系不健全

《社会团体登记管理条例》是规范和制约社会体育组织发展的法律依据，但这种“双重管理”制度也存在一些问题。比如，民政局往往侧重于社会团体的登记注册程序，对公民结社行为缺乏系统的制度规定，对社会体育组织登记的门槛设置过高，这限制了社会体育组织发展的速度和规模。法人类社会体育组织数量不足的问题严重限制了社会组织的增量改革。扶持社会体育组织发展的财务和税收政策不健全，缺乏具体的、可操作性的实施办法，对社会体育组织的扶持力度不足，培育资金难以满足社会体育组织实际发展的需求。

4 社会体育组织培育的转型发展路径

4.1 创新党建嵌入方式，实行组织党建工作制度化

一是对于上海市黄浦区在社会体育组织培育中存在党建嵌入不足的状况，逐步实施刚柔并济的适度嵌入方式。通过社会组织党组织负责人培训和党建示范点的创建，积极发挥党组织在社会组织中的重要作用[7]。在社会组织中开展党建工作，既是党构建社会主义和谐社会的必然要求，也是社会组织自身健康成长的重要途径[8]。在刚性嵌入方面，可以逐步将党建工作嵌入到组织章程、年检、年终评估、等级评估、购买公共体育服务的要求中，通过硬性指标要求，实现党建对社会体育组织发展的刚性引领。在柔性嵌入方面，社会体育组织应主动进行章程修改以提升其公信力和合法性，在工作开展中主动亮出党员身份并开展专业化的体育服务，寻找党建工作和社会体育组织业务工作的结合点，从而实现党对社会体育组织的实践引领。通过刚柔并济的方式，实现党对社会体育组织的实质性覆盖，发挥党对社会体育组织发展的实质培育作用。

二是依托枢纽型社会体育组织，推进社会体育组织党建工作制度化：（1）聘请专职的党建顾问，为社会体育组织党建工作的开展进行引导、指导和服务；（2）建立枢纽型的社会体育组织——服务中心，加强、指导与监督区内社会体育组织的党建嵌入工作。

4.2 搭建组织服务平台，拓宽组织准入范围

上海市黄浦区将建立社会体育组织服务中心，将服务中心作为社会体育组织生态系统的上游组织，使服务中心成为专业类社会组织的业务窗口、交流平台和信息平台，以达到培育社会体育组织的目的。政府与社会体育组织建立合作伙伴关系，才能确保政府有效地进行转移职能、搭建服务平台、规范服务流程，并且对项目实施及时进行评估和监督，以实现社会体育组织的公共性价值。政府可通过购买服务的方式为服务中心提供资金，服务中心对各类社会体育组织进行培育和服务，构建政府与服务中心合作的模式，培育区内的单项体育协会、俱乐部、社区体育俱乐部、自发性健身团队、楼宇体育促进会等不同类型的社会体育组织。

政府应搭建统一的信息平台，进行条块整合，依靠平台将那些以条块分割状存在于垂直管理部门与地方政府间的权力关系、财政关系、公共行政关系及时整合起来。服务中心应开展以下具体的业务：首先，会员和民众需求是社会体育组织发展的出发点和最终归宿，因此服务中心应搭建平台，使社会体育组织与民众沟通互动，使其能充分调研会员和民众需求并形成服务项目，从而进行针对性的服务供给，并通过评估工作促进社会组织服务质量的优化，最终实现会员和民众满意；其次，服务中心应积极引导社会体育组织的建立与发展，在登记注册、能力发展、党群组织建设、公益认定、项目支持、监督、绩效评估等方面予以帮助；第三，服务中心对入驻的社会体育组织提供办公、信息、项目、培训、财务管理等服务；第四，服务中心应对入驻的社会体育组织进行有效地信息化管理、资源整合和项目协同；第五，在服务中心内搭建一个零门槛的备案注册平台，以吸纳各类社会体育组织的加入，通过强制性的登记许可制度对其中符合条件尚未注册的社会体育组织给予登记注册，赋予其最基本的合法身份，建立社会体育组织培育和发展的中介平台，为社会体育组织发展创造良好的制度环境，对已注册且合法的社会体育组织，应视其服务能力和范围给予公益法人社会体育组织的认定，并在财政和税收政策上给予优惠，同时让其接受行政监督及社会监督的制约和评估。

4.3 分类、分阶段针对性的培育，健全培育体制机制

不同类型、不同发展阶段的社会体育组织存在的发展问题可能不同，不能采取“一刀切”的培育方式，应结合社会体育组织类型、特点以及存在的问题进行针对性的培育。

首先，上海市黄浦区应改变绕过存量改革进行增量改革的思路，寻求存量改革的新策略。为了减少政府压力，让政府职能归位并充分发挥社会体育组织的积极性，应实行政社合作的培育模式，即政府通过定向委托或者竞争购买的方式，把培育任务交给社会体育组织，让其运用专业方式和手段对其他社会组织进行培育。

其次，不同类型社会体育组织的培育应差异化。对于自上而下发展起来的行政化社会体育组织，要助其转变体制、职能的分离、提高服务能力并塑造品牌，政府与该类组织应该进行机构、人员、办公场所、财务、法人、职能等方面的分离；对于自下而上成长起来的娱乐化社会体育组织，应给予这类组织的法律合法性，并提高其服务能力，使其参与到公共体育服务的提供中。

第三，对不同发展阶段的社会体育组织实行差异化培育。不同的组织发展阶段不同，培训的方式和内容应有所差异，应避免那种过分迷信和过度运用购买公共体育服务的培育方式。不同发展阶段、不同类型的社会体育组织，可以使用两种或以上的相互关联、相互补充的政策工具。初始阶段培育的主要任务应是重视物质供给，解决社会体育组织的生存问题。不管是脱钩初期的行政化组织、部分娱乐化组织或者新成立的组织，枢纽型组织——服务中心应为其提供场地支持、经费补助，并对骨干进行培育和扶持等，先“保生存”，使其能够“活起来”。中期阶段培育应是重视能力的培养，通过信息平台搭建合作交流机会，提升社会体育组织的资源整合能力，同时对其项目策划执行能力等进行培训，从而“促发展”，使其能够“长得快”。成熟阶段的培育应择优对社会体育组织进行品牌塑造，进而使其“有名气”，使其能够“长得稳”。上海市黄浦区体育局应积极借鉴上海市登山户外运动协会、国家体育总局和中国定向运动协会等单位合作创办的“中国坐标”赛事品牌打造的经验，采用社会化的方式对区内各领域的资源进行整合，满足各类社会体育组织发展的资源需求，提升其生存能力，塑造组织服务品牌。可具体结合区域特点，对重点人群、重点领域、重点体育项目提供服务的社会体育组织进行评估，择优打造社会体育组织的品牌。

第四，设立联席会议制度，解决部门协同不足导致的低效化问题，定期进行监督和反馈，形成权责明确的治理体系。

最后，黄浦区区政府应积极进行整体治理，提高政府部门间的整体性运作水平，强调公共管理与服务机构为了完成共同目标而开展跨部门协作，使政府管理从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合[9]。

4.4 完善组织制度建设，提升组织服务能力

政府需要健全和完善制度体系，来培育和扶持社会体育组织的发展，政府所掌握的财税、人才、登记等政策资源直接决定了社会体育组织的生存与发展。为此，首先，政府部门需要进一步放宽等级政策、降低门槛等，来降低社会体育组织管理登记的制度门槛，扩大社会体育组织的数量和规模，促进存量改革，以此提高政府购买公共体育服务中的竞争性。其次，完善公共财政和税收管理制度，规范政府购买公共服务流程，健全政府购买公共体育服务制度，明确购买的内容范围、流程、方式以及效果评估，使组织能公平参与公共体育服务供给。对以供应公共体育服务作为唯一资金来源的社会体育组织进行专项培育和支持，给予其宽松的制度支持和政策优惠，助其逐步拓宽获取资金的渠道，摆脱对于政府财政的过度依赖[10]。第三，为了充分发挥社会体育组织的自治功能，保障其运作的独立性和合法性，应避免体育行政部门对社会体育组织指导和协调权力的微观化，建议国家体育总局制定全国性体育社会团体管理办法，进一步将社会体育组织的主体性质、权利与义务范围、非营利性、独立性、组织架构、职能部门对口管理、重大事项事后备案制以及与体育行政部门的关系等予以明确[11]。第四，社会体育组织服务中心应通过制度建设促发展，通过监管评估，建立有进有退的常态机制来保障服务中心的良性运行。一是通过年检、等级考评制度、优秀协会评选、项目申请、考核评估指标等各种制度的完善和建设，促进社会体育组织的发展。二是及时查处社会体育组织的违规行为，维持社会组织良好发展的系统生态环境[12]。此外，鉴于“社会组织具有较强的公共性价值，能回应多元主体与多元领域的服务需求”[13]，下一步可积极发挥社会体育组织在长三角区域一体化、上海体育全球城市建设中的作用，改革社会体育组织的服务方式和范围，发挥其在建构现代社会组织治理体系体制中的积极作用。

5 结语

随着全能型政府向服务型政府的转变，社会体育组织的培育仍处于探索发展阶段，对社会体育组织的培育依然任重道远，社会体育组织活力的激发、能力的提升、公共性的生发都离不开政府的培育。面对体制遗留问题的阻滞，创新发展中新问题的萦绕，当下唯有改革创新，不断地实践、探索、检验和调试，才能摸索出一条可行和有效的培育社会体育组织的新方式。在这一点上，上海市黄浦区取得了许多经验，但也存在一些问题。为了满足居民日益增长的公共体育服务需求，促进和谐文明社区建设，发挥社会体育组织的治理功能，推动社区体育创新，政府应加大对社会体育组织的培育力度，创新培育的方式，从宏观层面加强法律制度的完善和供给，从微观层面探索和创新转型的新思路，从而确立社会体育组织在社区治理中的主体地位。