公平视角下的住房公积金制度改革

杨抒婷

摘 要：顺利完成我国住房政策由福利分房至市场化住房的转换，是我国住房公积金制度的主要目标。在其诞生的二十多年里，我国住房公积金制度通过对新加坡中央公积金制度的借鉴，在保障我国城镇职工的住房需求和改善其住房条件中，发挥着不容小觑的作用。但随着近年来商品房价格的增长，住房公积金制度在保障城镇职工的住房需求和改善其居住环境方面受到了挑战和质疑。从公平的视角，论述住房公积金改革的合理性以及改革所能带来的积极影响。

关键词：住房公积金;适用范围;扩大;公平

中圖分类号：F293.338        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）27-0032-02

根据《全国住房公积金2018年年度报告》可知，截至2018年末，我国住房公积金缴存总额达145 899.77亿元，比上年末增长了16.86%。其中，缴存余额、提取额、结余资金，分别比上年末增长了12.23%、15.80%和24.01%。虽然从数据中不难看出住房公积金的缴存金额、结余金额的数值不断攀升，但住房公积金在运行过程中依然存在着不容忽视的问题和挑战。

一、我国住房公积金制度研究现状评述

住房公积金制度，作为我国住房保障制度中不可或缺的一项重要内容，在近二十年的发展中，已基本做到了“制度全覆盖”。但如何才能保证以强制缴费、互帮互助为特征的住房公积金制度效应的有效发挥，是需要在制度运行中结合实际不断改进的。因此，住房公积金制度的运行广受学者关注，以下是对当前我国住房公积金制度研究的三个方面。

1.实际覆盖范围。完成“制度全覆盖”到“社会成员全覆盖”的覆盖范围的转变，必须使住房公积金的覆盖范围不只局限于机关、企事业单位，而要将其扩展至全部的城镇职工。因此，只有将注意点放在住房公积金制度的“实际覆盖”上，才能改善当前住房公积金制度在运行中存在的问题。

2.运行状况。住房公积金制度存续的关键之一是资金筹集的可持续性，而作为维持资金可持续性的关键在于职工和企业按工资比例的强制缴费。如何使缴费合理化，保证大量的沉淀资金能够在有效运营中抵御通货膨胀的风险，使得剩余资金能够安全稳定的投资运行，是改革中备受关注的问题。

3.制度设计。尽管将保障城镇职工的基本住房需求作为其制度设计的出发点，但住房公积金的筹集是按工资比例进行强制缴费的。初次分配中的收入分配不均，在公积金的缴费中得到了进一步的验证，使得高收入者和低收入者的公积金缴费差距进一步扩大。同时，房价的持续上涨，造成了较低收入者无法使用公积金，而高收入者却可以充分利用公积金，造成了制度上运行的不合理。

从以上内容，我们不难发现对于住房公积金制度的现状研究，主要集中于对其制度运行方面的探究。而本文将从公平的视角出发，论述在平衡运行效率和制度公平中，住房公积金制度改革的合理性，以及改革给住房公积金制度带来的积极影响。

二、公平视角下我国住房公积金制度的运行问题

1.城镇职工间不公平。《住房公积金管理条例》（下称《条例》）中指出，国家机关、国有企业、城镇集体企业等是住房公积金的适用对象。而除了这些公职人员外，企业的合同工、临时工等等，这些住房需求急需满足和解决的弱势群体，并未被纳入住房公积金制度的覆盖范围。对于这些弱势群体，他们的用人单位大都通过制度中的漏洞，不为其缴纳住房公积金。仅有少数效益好的企业才有可能会给这些职工缴纳最低的住房公积金。由此造成的住房公积金制度的覆盖人群的不公平现象也就体现在了两个方面，即覆盖人群与为覆盖人群、缴费多与缴费少。也正是通过这两类群体的突出问题，反映了住房公积金制度在城镇职工间的不公平现象。

2.城乡不公平。我国目前的住房公积金制度并未覆盖到乡村，尤其是以农民工为代表的群体进入城市后，如何解决他们在城市的住房问题，同时转变他们的住房观念，由一味地回乡村建自建房转向投资城市商品住房。对于这一观念的转变是需要有优惠政策和政府的大力支持的。因此，如果住房公积金制度的覆盖范围固着于城镇职工，那么不仅会拉大城乡发展的巨大差距，伴随着城乡二元体制的差异凸显，带来的不稳定因素也威胁着社会稳定的局面。

3.保障对象间不公平。为了保证住房公积金制度保障对象的公平，《条例》中对于镇职工的住房公积金的最低缴存比例也做出了相关规定。但由于制度覆盖人群的收入层次不同，导致了不同收入层次群体所缴存的公积金比例不同。同时根据各地区的经济发展水平等客观因素的不同，《条例》中也规定，各城市可以根据自己的经济水平适当提高缴存比例。因此，高收入者与低收入者、经济发达地区与经济欠发达地区的住房公积金缴纳的差距会因经济发展水平、收入水平不同而越来越大。

4.制度效应不公平。就目前而言，住房公积金作用范围的规定大致分为两类，一是用于购房，另一类用于养老。其中在购房方面，《条例》中的规定，严格限制住房公积金的使用范围，导致住房公积金制度效应发挥的途径狭窄。其中，在购买商品房时，公积金只能用于支付贷款，而不能用于支付首付。但随着市场房价的步步高升，住房公积金账户的资金对不同收入群体有着不同的作用发挥。对于中低收入阶层而言，高昂的首付成为这一群体购房的首要门槛，对于他们来说，住房公积金难以发挥其作用。而对于高收入群体而言，他们不仅能够负担房价，同时可以充分利用住房公积金，进行贷款不断积累财富。因此，会造成高收入阶层得多次获益、多次改善，而低收入阶层的无力分享、改善无望的局面，最终导致穷人的资源被富人占有，为富人所用，形成了“劫贫济富”的马太效应。

三、我国住房公积金制度的改革设想

1.促进城镇职工公平和城乡公平。一方面，要想维护好城镇职工间的公平，首先就要将“实际覆盖范围”落到实处。需要通过完善住房公积金的相关法律政策，规范公积金缴纳的强制性，充分考虑处于制度夹心层的弱势群体。使得中低收入群体，这些在住房需求中处于弱势的群体，真正被纳入住房保障的范围，通过制度的完善，不断改善他们的居住需求。另一方面，要维护好城乡居民间的公平，就必须关注到未被住房公积金制度覆盖的大量的非城镇职工，将这些非城镇职工纳入保障范围。通过覆盖范围的扩大，可以将城市、乡村两套相互独立分割的住房保障制度合并规划，这样既可以再扩大使用范围，也可以将原本分割的城乡两套体制联合起来，推动城乡一体化发展。同时，适用范围的扩大，不仅有利于缩小城乡差距，维护社会公平，也会带来更多的缴费群体。缴费人数的增加，意味着缴费数额的增长，为住房公积金制度的持续运行，注入源源不断的活力。同时这样也有利于转变农村地区的思想观念，投资城市商品房，促进商品房市场的发展，推动城市化进程。

2.保证保障对象和制度效应的公平。一方面，要维护好保障对象间的公平，就必须要对住房公积金的缴纳标准做出严格规定。同养老保险的缴费类似，将保障对象的差距控制在合理范围内，既保证低收入群体的缴费不至低于最低水平，也限制高收入群体的缴费不至超出最高限額。通过这种方式，将不同收入群体的住房公积金个人账户控制在一个相对公平的范围内。另一方面，要发挥好住房公积金制度应有的效用，保证制度公平，需要提高现有的统筹层次。将目前低级、混乱的统筹层次提高到省级或国家级进行统一规范管理。这样既可以保证住房公积金缴纳的地区间公平，弥补各地区因为客观因素造成的住房公积金的余缺差异，也可以通过基金的集中统一管理，对剩余的基金进行统一集中管理，提高基金的管理效率。

住房公积金制度效用公平性的体现，不只局限于对其统筹层次的提高，还需要对其作用发挥的范围进行改进。否则，只能用于贷款不能用于首付的住房公积金，对于中低收入群体而言将只是账户里的数字，无任何用处。如果将其留作养老，不仅不能有效发挥制度的作用，也难以抵御通货膨胀的风险。同时，还需要对公积金的适用条件做一定的倾斜调整，不能让住房公积金制度的作用只体现在富人身上，否则不仅不利于制度效应的发挥，同时也会损害公共利益的底线。

从上文中发现，住房公积金制度要想发挥好维护社会公平的作用，对于其制度的设计和实施的改革依旧必不可少。但是不容忽视的是，在积极扩大住房公积金适用范围的同时，也要注重维护公平与效率。在扩大适用范围，帮助真正需要住房保障的弱势群体时，也要注重让住房公积金制度发挥制度作用，真正改善中低收入群体的住房条件。

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