绿色经济政策评估报告——中国海南省的生态补偿政策

本报告由联合国环境规划署 (UNEP) 高级经济学家盛馥来和生态环境部环境规划院生态环境管理与政策研究所副所长董战峰共同担任项目负责人。

1.背景

2008年，面对全球性的经济危机，联合国环境规划署提出“绿色经济倡议”，引入包容性绿色经济概念，同时尊重地球边界，改善人类福祉和建立社会平等。2015年，联合国成员国提出“可持续发展目标”，鼓励社会各界采取行动，推动可持续发展。

中国在过去四十多年里经历了经济社会的重大变革以及生态环境保护方面的重大挑战。在不断总结自身发展问题的基础上，结合当前的发展阶段，中国提出了生态文明思想，并将“生态文明建设”写入宪法。这包括了生态补偿机制，例如，在经济活动中，对保护和改善生态环境的行为给予财政补贴或奖励，从而调动生态建设的积极性，促进环境资源保护。

海南作为岛屿省份，生态服务功能及其受益范围和对象相对容易界定明确。海南省是中国唯一全域纳入重点生态功能区生态转移支付的省份，同时建立起了以流域、森林、海洋等领域的生态补偿政策体系。评估海南省的生态补偿政策，有助于我们了解中国这项具有本国特色的政策以及中国在推动本国绿色经济方面所做出的种种努力。

2.政策框架

中国的生态补偿政策是以解决公众发展问题和生态环境问题为导向，保护具有重大生态价值的区域或对象，补偿区域或个人因保护生态环境而丧失的发展机会。近些年，中国政府颁布了多项政策文件，初步构建了以政府为主导，以中央的财政转移支付和财政补贴为主要投资渠道、以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式、以各级政府为实施主体的生态保护补偿总体框架。

2014年，中国修订了《环境保护法》，新增了有关生态补偿的条款，从法律层面明确了中央政府对于生态补偿制度建设、财政投入的主体责任和对有关地方政府的指导义务。此外，中国也将生态补偿制度写入多项法律条文。

3.评估范围

在国家生态补偿政策框架下，海南省结合自身特点，先后发布了《海南省关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（以下简称《意见》）等政策文件，构建了海南省生态公益林、森林、湿地、海洋、耕地、流域等领域的生态补偿政策框架。本报告以海南省发布的生态补偿政策为评估对象，重点针对近几年海南省发布的生态补偿政策，特别是《意见》，从政策的制定、设计、实施、效果等方面开展评估。

4.政策流程

4.1 政策制定

中央政府在宏观层面指导全国生态补偿政策议程及方向。中国国务院于2016年发布《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》，为各省建立符合本省情况的生态保护补偿制度提供了时间表，并为各领域生态补偿政策的制定明确了指导原则。

海南省政府统筹协调本省生态补偿政策方案制定、决策。海南省政府于2017年发布 《意见》，提出了政策的实施方案以及研究计划，明确了海南省生态补偿工作中补给谁、谁来补、补多少、如何补等问题，引导各市、县开展生态补偿工作。

海南省内外科研机构为生态补偿政策制定、决策提供技术支撑。海南省环境科学研究院等科研机构针对海南省生态补偿政策开展了长期的研究，多次实地调研、召开了研讨会，为海南省政府制定政策、决策提供科学依据。

公众通过多种渠道提出生态补偿政策建议和政策反馈。在每年进行的人民代表大会和政协会议上，有大量的提案是针对生态补偿政策提出的，使得海南省政府能够有效吸取公众对于生态补偿的意见、了解公众对于生态补偿政策的关注点，更好地推动生态补偿政策的实施。

4.2 政策实施

海南省人民政府承担着落实中央政府政策，制定符合本省实际情况的生态补偿政策，推动本省生态补偿政策实施的职能。各职能部门落实生态补偿各项任务，包括作为生态补偿政策实施的主要职能部门（财政、发改、环保、林业、水务等）以及各市县人民政府和作为生态补偿政策实施的辅助部门（统计、国土资源、税务等）。企业和公众不同程度上参与生态补偿工作。

5.政策设计

5.1 政策目标

5.1.1 海南省生态补偿政策目标

通过梳理以《意见》为主的一些生态补偿政策文件，发现海南省生态补偿政策目标主要有：

1.相对于海南省沿海地域发展加速，中部山区发展较为滞后。实施生态补偿政策，补偿中部市县的发展权，旨在促进省内区域协调发展。

2.海南省中部山区是海南主要河流的上游，是中国生物多样性最丰富的地区之一。海南省近海是中国热带海洋生物资源最为丰富的地区。实施生态补偿政策，旨在维护海南重要的生态系统。

3.海南省中部山区可利用的土地资源较少，经济和居民生活严重依赖森林资源的开发，必须在保护环境与发展当地经济之间取得平衡。实施生态补偿政策，提高中部山区公共服务水平、教育水平，大力发展环保产业，目的是从根本上转变中部山区生产生活方式，实现促进海南中部山区绿色转型。

4.海南省沿海地区经济较为发达，但在绿色转型方面仍面临诸多挑战。实施生态补偿政策，为海南省沿海地区城市设置差异化目标，目的是促进各市县绿色发展。

表1 海南省生态补偿政策目标以及与联合国可持续发展目标、《巴黎协定》一致性

5.1.2 海南省生态补偿政策目标与国际政策框架的一致性

通过对比海南省生态补偿政策目标与国际框架细分目标后发现，海南省生态补偿政策目标与联合国可持续发展目标、《巴黎协定》中的有关目标具有相对较高的一致性（见表1）。

5.2 政策工具

海南省生态补偿政策工具以经济激励手段和政策手段为主，主要体现在政府采用生态转移支付、生态效益直接补贴等推动生态补偿工作，并通过立法、修法等手段将生态补偿列入相关的法律条文，以法律手段保障生态补偿政策的顺利实施。

5.3 指标

海南省指标体系主要是用于中央政府以及海南省政府对于下级政府进行考核，并以此来进行生态补偿资金分配，其考核对象是各市县政府。对于中央生态核心区的市县，该省取消了基于国内生产总值的评估，并在其绩效评估中将生态保护列为优先事项。海南省各职能部门每年会按照分工进行数据收集和监测，并报送省财政厅。省财政厅根据资金使用绩效评价结果和国家重点生态功能区县域生态环境质量考核情况，实施奖优罚劣。

6.实施和效果

6.1 实施情况

海南省在推进本省生态补偿的过程中，不断加大资金投入，探索市场化、社会化运作模式。将生态补偿政策与热带雨林国家公园建设、精准扶贫精准脱贫工作等结合，发挥政策间的协同效应，并以法律手段保障生态补偿政策的实施。

重点生态功能区转移支付力度不断加大。2013-2017年，海南省累计投入重点生态功能区转移支付资金77.45亿元，其中中央财政66.75亿元，省财政10.7亿元，增长261%。同时，针对生态环保任务重且贫困问题较为突出的中部核心区，海南省财政单独为其设立“重点补助”资金。2018年中部四市县重点补助资金达到5亿元，约占同年中央下达资金的25%。

森林生态补偿力度不断加大。2006年起，海南省率先在全国建立省级森林生态效益补偿基金，对因封山护林对生产、生活收入造成影响的农民给予生态资金补偿。促进公益林生态管护正规化，海南省还成立了生态公益林管理中心，负责全省公益林管护工作的指导和监督，在全省各个自然保护区设立了公益林管护岗位（护林员），实现了公益林管护责任全覆盖。

流域上下游横向生态保护补偿机制初步建立。目前，海南省13个市县按照“谁获益，谁补偿”原则，对试点断面水质进行考核和资金结算。省级财政根据年度考核结果对达标上游市县给予奖励。

多个县市实施生态效益直接补助政策。由市县人民政府对生活生态核心区、生态敏感区的农民，按划入公益林的面积或人口进行直接补助。

逐步探索海洋生态补偿政策。2015年起，海南省将海洋自然保护区和海洋特别保护区的面积纳入生态功能区市县转移支付办法，用于核定各市县的一般转移支付资金。

6.2 实施效果

强化地方政府环境保护主体责任。海南省政府通过多种手段深化下级政府环境保护主体责任，为下级政府实施生态环境保护和建设提供强有力的政策支持和稳定资金渠道。生态补偿实施十多年来，海南省各市政府对于生态补偿的认识不断提高，生态环境保护的意识不断加强，对生态环境保护的投入不断加大。

带动山区居民生产生活方式转变。海南省生态补偿政策也在一定程度上促进了海南部分山区居民靠山吃山的原始生产生活方式的转变，扭转了乱砍滥伐、毁林开垦、烧山守猎等不良习俗，提供绿色就业机会。例如，海南省中部山区的琼中县是贫困县，山民传统的生计包括砍伐树木，烧柴和打猎。现在，人们利用该县的气候和资源优势发展养蜂和生态旅游等生态产业，带来了绿色经济增长。游客人数从2012年的22万增加到2018年的154万。

促进环境质量和管理能力不断提升。在海南省生态补偿实施的几年中，海南省各项环境质量数据不断向好、环境监测能力不断提升。例如，在过去的五年中，海南省地表II类水的比例持续增加，从2013年的54%增加到2017年的70.9%。生态补偿实施期间，各市县环境监测能力持续提高，为海南省生态环境精准化管理提供了基础。

森林覆盖率稳步增加。自2013年以来，海南省公益林逐渐得到有效管护，公益林的生态系统服务功能逐年提升，森林生态效益补偿基金在其中发挥了重要的作用。海南省的森林面积从2014年的17.63万公顷增加到2018年的21.36万公顷。

贫困人口大幅度减少。海南将贫困指标纳入生态转移支付考核指标体系，将资源向贫困地区的市县倾斜。近十年来，海南省贫困人口得到大幅度的缩小。区域间差距不断缩小、社会公平性和生态保护区居民的发展权得到了有效保障。

7.结论与建议

7.1 主要结论

海南省生态补偿政策以法律为依据，各部门按工作职责制定具体实施计划，通过分解任务层层落实，同时运用政府公共财政来保障，构建了一套指标体系，定期评估资金的使用情况，建立了绩效考核机制。

海南省生态补偿政策在追求环境效益的同时，考虑了社会的公平性以及产业绿色转型的需要，实现了环境、经济、社会效益的统一。

海南省生态补偿政策与其他政策能够实现较好的兼容，互相补充和促进，对海南省促进区域协调发展、精准扶贫、精准脱贫、节能减排等工作起到了积极的促进作用。同时，海南省生态补偿政策目标与联合国可持续发展目标以及《巴黎协定》中的有关目标具有相对较高的一致性。

7.2 建议

通过对海南省生态补偿政策进行评估，发现海南省生态补偿政策也存在着法律保障不足、补偿配套制度和技术服务支撑不足、补偿资金来源渠道单一等问题。为了更好地促进海南省生态补偿政策的落实与国际框架相匹配，提出如下建议：

加强生态补偿制度的法律和政策保障。推动出台海南省生态保护补偿条例，进一步明确生态补偿的原则、领域、对象、标准、程序、资金来源、考核机制、责任追究、主体权利义务等内容，为生态补偿的规范运行提供完善的制度保障。从制度上明确国家公园生态补偿政策实施时间表、路线图和主要任务措施。

进一步完善多元化补偿方式。充分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式。搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励受益地区与生态保护地区通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式，探索市场化补偿模式，拓宽资金渠道。

加强数据监测和管理工作。加强监测能力建设，健全重点生态功能区、森林、流域自动监测网络，制定和完善监测评估指标体系，规范监测方法，完善监测指标，建立智能化、规范化的监测技术形成统一的监测网络。逐步建立生态补偿统计信息发布制度，为生态补偿效益评估打下基础。

调动社会参与生态补偿工作。加大生态补偿宣传教育力度，构建公开公正的补偿程序，充分发挥媒体的监督作用，提升公众支持生态补偿的意识，引导各类受益主体履行生态补偿义务，督促管理者切实履行生态治理责任。

进一步衔接相关国际条约。建议进一步加强生态补偿政策与国际环境政策目标的衔接。在制定生态补偿政策时，建议重点考虑政策目标与《联合国可持续目标》以及《巴黎协定》 等国际环境政策目标的协调性。（本报告引用自联合国环境规划署.（2020）.绿色经济政策评估报告——中国海南省的生态补偿政策）

致谢

UNEP的Claudia Assmann女士、王茜女士、钱成宸先生、顾蓓蓓女士和Joseph Price先生，以及生态环境部环境规划院袁子林、周全、葛察忠、龙凤、田雪、毕粉粉、连超等为该项目做出了贡献。海南省环境科学院王晨野总工程师、张翠萍所长和海南大学杨飞、王晓云教授等给予了大力支持。

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