国家审计在全面深化改革中的监督职责及履责保障研究

蔡琼瑶 宋夏云（教授/博导）（浙江财经大学会计学院 浙江杭州 310018）

一、引言

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革的指导思想和总目标。全面深化改革给经济、政治和文化等诸多领域带来了深刻的变化，这些变化赋予了国家审计监督职责新的内容，对国家审计监督职责提出了新的要求。国家审计是国家治理的基石之一，国家审计的监督职能使其能够维护国家经济安全，避免系统性风险，对宏观政策的落实进行监督，推进廉政建设，促进经济高质量发展，为全面深化改革保驾护航。因此，如何统筹规划国家审计资源，更好地发挥国家审计监督职责，以充分发挥国家审计在全面深化改革中的作用便尤为重要。

二、国家审计监督职责的涵义和影响因素

（一）国家审计监督职责的涵义

国家审计具有法定性、独立性、专业性和全面性等特征，与其他监管制度有着本质的区别，其中法定性体现在国家审计是通过立法作出的制度安排（彭新林，2015），决定了国家审计监督职责不同于一般意义或理论意义上的审计职责（卢凤几，1995）。国家审计监督职责主要由法律确定，审计机关进行审计工作时通过行政授权进行补充。但法定性只是国家审计监督职责的内在要求而不是决定因素，因此，国家审计监督职责不是法定的，而是得到法律认定的（吴秋生，2006）。狭义的国家审计监督职责包括审计对象范围、审计业务范围和审计目标范围（郭振乾，1997；魏礼江，1998；崔振龙，2004），广义的国家审计监督职责还包括审计管理职责。本文主要针对狭义的国家审计监督职责进行研究。

（二）国家审计监督职责的影响因素

国家审计监督职责会随着时代背景的变迁而与环境相协调发展，全面深化改革赋予了国家审计监督职责新的要求。国家审计监督职责的影响因素主要包括：

1.国家治理现代化的新要求。国家审计的产生源于国家治理的需要，从国家审计的发展历史来看，国家审计制度沿革是国家治理目标推动下的自组织演化（戚振东，2015），也就是说，国家审计的发展是以国家治理目标为导向的。国家治理现代化的提出，赋予了国家审计新的职责，国家审计的监督职责与机制，为促进国家治理现代化提供有力的保障。

2.审计全覆盖理念的提出。时代的发展会对国家审计提出新的要求，审计理念也要随之创新。比如十八届四中全会后，审计全覆盖首次被写入《国务院关于加强审计工作的意见》，随着实际工作的开展，审计项目、审计组织方式“两统筹”的审计理念被提出，审计全覆盖理念的内容也逐渐丰富完善等。总之，国家审计监督职责要在国家审计理念的指引下确定。

3.公共受托责任的内容和要求。公共受托责任的内容和要求影响着国家审计监督职责的对象、业务和目标范围。公共受托责任的范围从早期的财政收支到后来随着经济发展内容逐步扩大，相对应的国家审计监督职责的对象、业务范围也随之扩大。公共受托责任的要求从初期的确保公共资产的安全、完整拓展到使用效益，相对应的国家审计监督职责的目标也从真实、合法逐步上升到效益性（韩斌，2010）。

4.国家审计的发展水平。国家审计的发展水平主要看国家审计的专业能力，包括国家审计资源、专业技术的发展、审计人员的专业素质等。实际工作中，审计资源影响着国家审计监督职责的广度，审计人员的专业素质影响着国家审计监督职责的深度，专业技术的发展比如审计信息化的建设可以节省审计资源、提高效率。总之，要在与国家审计发展水平相适应的情况下确定国家审计监督职责。

三、国家审计在全面深化改革中的监督职责分析

全面深化改革对国家审计监督职责提出的新要求中，有些已经在审计署发布的部门规章及规范性文件中得到了落实，有些尚未成形。为了推动全面深化改革，同时使审计监督有法可依，加强审计监督的约束力，有必要对国家审计在全面深化改革中的监督职责进行分析。

（一）对重大政策措施贯彻落实情况进行跟踪审计

全面深化改革中，国家审计应紧跟国家改革新政策，并结合国家区域性重大战略部署，对政策落实情况有重点地进行跟踪审计，这关系到全面深化改革成效与国家经济发展质量。具体来说，国家审计应在供给侧结构性改革、扩大有效内需、打好三大攻坚战、改善民生等国家改革相关政策下，结合长江经济带发展、自由贸易区、粤港澳大湾区建设等国家区域性重大战略，有重点地选择项目进行审计，对政策执行进度和实施效果、项目资金的安排与运行进行跟踪审计，提高审计人员的专业素质以及充分利用大数据，揭露问题，督促整改。

（二）对经济社会运行中的各类潜在风险进行审计

财政与金融领域是国家审计的重点。要切实防范财政金融风险，关注国有资产安全，监督与评价国有资产的保值增值情况，监督领导人员经济责任履行情况；关注地方政府债务管理，对政府举债程序和资金用途严格监管；关注社会保障资金和扶贫资金的使用情况，因为这些资金的使用会对国民收入分配、经济发展与社会稳定产生影响；金融机构作为国家宏观货币政策的直接实施者，要关注其内部控制与风险防范等。

（三）对重点民生专项资金和项目进行审计

保障和改善民生是全面深化改革的重点任务，加强对重点民生专项资金的审计，促进惠民政策的落实，是国家审计的重要责任。要加大对就业、医疗、教育、住房等社会保险和救助资金的拨付、使用、管理及效益的审计力度，严查套取、挪用、回流资金等违规违纪行为；关注涉农的专项资金，农业资金性质复杂，很大部分通过转移支付拨付给基层群众，因此审计机关要上下结合，统筹安排，发挥各自优势，深入农户检查，对农业专项资金进行有效审计；加强对环保专项资金的审计，关注环保资金的投入、环保政策的落实与治理实现情况，切实改善老百姓居住环境。

（四）对党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员进行经济责任审计

经济责任审计作为重要的权力制约和监督机制，在保障国家财产安全和促进廉政建设方面发挥着重要的作用。经济责任审计以财政财务收支和相关经济活动的真实、合法与效益性为基础，对党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员在履行经济责任过程中重大政策执行、重大经济决策、预算执行、廉洁从政、守法守纪等情况进行审计监督。全面深化改革中，更加强调规范市场经济秩序，经济责任审计要厘清政府与市场的边界。对重大经济决策与政策执行要深入审计，使审计结果更好地与党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员的经济责任履行相挂钩；要加强对党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员的任中审计，坚持任中与离任审计相结合；在对违法违纪问题进行重点审计的同时，需要重视审计报告质量。

（五）对财政资金的分配、管理和使用情况进行绩效审计

财政审计是国家审计的主要职责，以此为基础，对财政资金的分配、管理和使用情况的经济性、效率性和效果性进行绩效审计。对于财政资金的分配，要结合预算编制，按一定的标准进行科学合理分配，增收节支，着重对财政资金分配的经济性进行审计；对于财政资金的管理，要检查其安全性、合规性和效益性，是否有脱离预算影响国有资产安全、违规出借等情况，关注监督制度的有效性以及监督程序的统一性，着重对财政资金管理的效率性进行审计；对于财政资金的使用情况，要检查是否存在挪用、截留等问题，是否达到预期目标以及实施效果如何，着重对财政资金使用情况的效果性进行审计。财政资金绩效审计的开展将进一步促进财政资源的有效配置，促进财政政策效益更好发挥，推动全面深化改革的进程。

四、国家审计在全面深化改革中监督职责履行的保障条件

（一）政策法规保障

法定性是国家审计的基本特征，是国家审计权威性和强制性的根本保障（彭新林，2015）。因此国家审计监督职责的履行必须由政策法规进行规范，使之有法可依，同时在政策法规的保障下，有法必依，即给予其国家监督权力的同时，也要规范其权力的使用。

（二）审计理念保障

审计全覆盖是一种全新的理念，它包括审计对象、审计目标和审计重点领域的全覆盖。审计全覆盖理念为国家审计监督职责的确立提供了方向，为国家审计监督职责的履行提供了文化保障。各级审计机关应该加强审计全覆盖理论与实务研究，并做到有计划、有重点地开展国家审计工作，不断提高审计全覆盖的效率和效果。

（三）专业能力保障

国家审计属于国家治理中的监督控制系统，主要在经济领域实行经济监督，它与司法监督与行政监督各有所司，在经济监督中所发挥的独有作用体现着国家审计的专业性。同时，审计机关人员以其专业素质与工作经验，以及国家审计所独有的审计方法体系，为国家审计监督职责的履行提供专业能力保障。

（四）信息技术保障

对于全面预算绩效管理、绩效审计指标度量等，由于国家审计资源有限、人力技术有限，全面性难以实现。但在信息化时代，大数据审计的出现，为审计全覆盖提供了可能，为审计资源形成监管合力提供了技术支撑，为国家审计监督职责的履行提供了信息技术保障。

五、研究结论

国家审计监督职责的影响因素主要包括国家治理现代化的新要求、审计全覆盖理念的提出、公共受托责任的内容和要求以及国家审计的发展水平等。国家审计在全面深化改革中的监督职责包括对重大政策措施贯彻落实情况进行跟踪审计、对经济社会运行中的各类潜在风险进行审计、对重点民生专项资金和项目进行审计、对党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员进行经济责任审计，以及对财政资金的分配、管理和使用情况进行绩效审计。国家审计在全面深化改革中监督职责履行的保障条件包括政策法规保障、审计理念保障、专业能力保障和信息技术保障。