后勤事业单位资产管理和财务管理的协同监管

李新成（高级会计师）

（国家市场监督管理总局北京100820）

一、引言

后勤事业单位（也称机关服务中心）是为适应社会主义市场经济体制和政府机构改革的要求，以机关后勤服务社会化为方向，组建的为政府机关提供劳务和技术的服务保障和事务管理机构，隶属于政府机关。其职能主要体现在三个方面：一是为机关干部职工提供必要的工作服务和生活服务；二是承担公共机构节能、交通安全、计划生育、爱国卫生、人防、绿化等事务性管理工作；三是依托资源优势，增强经济实力，为机关正常运转提供有力保障。

后勤事业单位的服务对象是政府机关及其干部职工，通过机关内部合理配置和运行各类资源，为机关有序运转和履行职能提供后勤保障。后勤事业单位与政府机关建立经济核算关系，签订购买服务合同，享有被授权经营管理政府财产的民事权利，使用非经营性资产提供非盈利性服务，使用经营性资产创造经济效益。随着我国经济的快速发展，后勤事业单位管理的资产规模迅速增长，管理任务愈来愈重，管理要求愈来愈高，维护资产安全完整、防止浪费流失、保障保值增值非常重要。

“管理科学化、保障法制化、服务社会化”是后勤事业单位改革发展的基本方向。事业单位分类改革在不断推进，后勤服务社会化在不断深化，政府购买服务举措在不断创新，后勤事业单位更是在加快脚步不断进行深耕细作，转变运行机制，拓展服务领域，引进社会服务管理，提升服务效能，使其所掌管的资产资金得到更加充分利用，服务成本不断降低，经济效益不断提高，资产资金规模持续积累。与此同时，管好用好如此庞大体量的资产，必须加强资产管理和财务管理，构建有效的监督管理机制，进行精细化管理、专业化服务，更好地保障资产资金保值增值并发挥效益，更好地保障后勤服务社会化改革的顺利推进。

二、后勤事业单位资产管理和财务管理存在的问题

（一）资产管理：调拨无章，处置随意

1.资产属性划分容易混乱。后勤事业单位管理资产的权属比较复杂，有的属于自有资产，有的属于机关委托代管资产。分不清资产权属，登记就容易出错。一旦出错，就会出现将机关委托管理的资产划分为自有资产、将非经营性资产划分为经营性资产、将固定资产划分为消耗性资产等乱象。

2.资产使用不够规范。有些后勤事业单位资产使用比较随意，程序手续不够完备。有的单位不经报批将委托代管的国有资产按自有资产进行对外出租；有的单位擅自将公务用车改变用途转为领导专车，或是将下属企事业车辆调配给领导使用；有的单位擅自挪用资金新设公司或者对外投资；有的单位擅自利用国有资产为个人谋取私利；有的单位擅自对一些设备和资产进行私自调拨。

3.资产处置不够妥当。有些后勤事业单位不经报批自行变卖国有资产，甚至变卖机关委托代管的资产；有的单位刻意降低国有资产价值对外变卖；有的单位消极或拒绝追偿本该归还的在外出租出借资产，任由其长期挂账。

（二）财务管理：消极被动，不够严谨

1.后勤服务项目成本核算不够精细。后勤事业单位经费来源于五方面，即后勤服务结算收入、财政拨款及上级补助收入、资产出租收入、经营收入和其他收入。后勤服务结算收入是后勤事业单位最主要的稳定的收入来源，是后勤事业单位与政府机关就服务及委托代管项目签订合同的结算价款，此项收入一般是参照办公楼（区）物业管理服务基本项目收费参考标准、物价指数增长幅度、机关行政运行经费总额等多方因素而定。合同内的服务项目很多，基本明确了收费标准定额，但后勤事业单位很少对各个服务项目的实际成本进行精确测算，对各个服务项目的经济效益掌握不够详细，最多对所有服务项目实行综合经费总量控制。这样，后勤服务项目每要外包一项，服务成本也必须应急测算一次。

2.财务预算不够严谨。后勤事业单位年度预算编制大体上是采取基数加增长的方法，比对上年度预算与决算将数据加减微调进行编制。预算编制依据不够严格，标准不够细化，考虑未来事业发展规划较少，资金仅按功能罗列在基本支出、项目支出上，简单集中堆积在“物业管理费”“维修费”“委托业务费”上。这种预算编制方式不能清晰反映后勤服务事项细目，一旦服务项目考虑不周全、经费预算不足，就要追加预算或出现经费支出无名的现象。年度决算结果也不易准确衡量预算执行情况，有时会使绩效考核形同虚设。周而复始，下一年度预算再比照上一年度编制，容易造成预算年年攀高、资金浪费。

3.经费报销审核不够严格。后勤事业单位的日常监督工作主要停留在审核报销单据合规性上，更多地关注报销金额准确性、发票真伪性、票据齐全性、手续完整性等方面，但在审核经费支出合理性上警惕性不强。会计核票现场很难发现报销的经费是否真实反映后勤服务事项，当以“卫生保洁费”“绿植租摆费”“设备维护费”“会议用品费”等日常服务名目开列虚假票据进行报销时更是难以及时发现。

（三）政府采购：规避集采，操控结果

1.集中采购不够严格。后勤事业单位承担的服务保障事项多且杂，其中的机关办公场所设备运行、建筑物门窗保养维护、保洁、保安、园林绿化、印刷服务、物业管理服务、会议服务等项目都已纳入了集中采购目录，上述项目引进社会化服务的额度超过标准时，理应只能委托集中采购机构进行采购。但有的单位委托社会代理机构采购或者自行采购，有的单位以领导班子集体会议形式研究确定采购方式甚至指定供应商，有的单位利用社会中介代理机构控制供应商中标结果。规避《政府采购法》《政府采购法实施条例》《招标投标法》，违规采取分散采购或半集中半分散采购，不按规定进行集中采购的现象屡见不鲜。

2.采购流程不够规范。具体包括：采购的确认、编制、验收、实施和监督等流程不顺畅，实施方案不全，采购清单不详，执行步骤衔接不上，过程没有完全做到公开透明、评定分离；采购人员专业性不强，不具备招投标、合同、商业谈判、市场调查及商品、工程和服务等方面的有关知识和技能；采购预算编制质量不高，支出项目不够细化，采购缺乏计划性，采购实施与后续资产管理没有实现信息共享，采购项目评估缺乏外部监管，采购审批流程不合理。

3.采购结果不够理想。后勤事业单位的职责涉及到机关物业方方面面，极有可能存在公权力超越权限、滥用职权的行为，竞争性谈判的项目变为单一来源项目，公开招标项目变为邀请招标项目，以非公开招标的方式进行采购，出现围标、串标现象。有的单位通过操纵标书制作、招标时间、资质要求、指定品牌等手段，操纵政府采购结果。有的单位通过限定采购参数、限定供应商区域、限定服务标准、限定样品数量等手段，使采购结果有失公平。在采购人环节、代理机构环节、评标专家环节、监管环节不够规范有效时，会出现政府采购暗箱操作，达成控标。以上情况导致政府采购的资产难有质量保证，政府采购资金更难以压缩把控。

（四）工资福利：巧立名目，擅增滥发

后勤事业单位大都属于财政差额拨款单位，除财政性资金外，对其他来源的经费具有一定自主使用权，在有关部门核定的工资总额内，可以自行决定收入分配形式，这使得有些单位容易借故变相发放不合规工资福利。在工资项目与额度方面，有的单位不经核准报批，擅自调整标准；有的单位巧设“特殊岗位通讯费”“加班费”等名目或者利用“打车费”“停车费”“过路过桥费”“考察费”“顾问费”等名目为个别职工提高工资水平；有的单位超过规定范围标准发放津贴补贴；有的单位奖金只增不降，并未随经济效益好坏浮动，甚至滥发奖金或是随意给予职工一次性重奖。在职工福利方面，有的单位在国家统一规定的福利项目外，自行设立福利项目；有的单位福利项目名不副实，明停暗发；有的单位擅自增加隐性福利；有的单位违反工会经费使用规定，滥发津贴、补贴、奖金，发放钱物、节礼等；有的单位开辟开支渠道从下属单位财务账户列支福利费。目前，这些现象虽势有所缓，但仍屡禁不止。

三、构建后勤事业单位资产和财务协同监管体系

（一）建立服务成本核算与绩效评价双向联动监管机制

1.核算后勤服务成本，制定成本定额。后勤事业单位服务的过程，也是经费支出随之发生的过程。应根据服务项目成本构成因素，对人员劳务成本与物资消耗成本进行科学归集分类，在记账方式上从“流水账”转为“产品账”，将归类的经费按照合理的分摊参数和系数值分配到对应的服务项目中去，从而核算出服务项目成本。在考虑历史与未来诸多因素的基础上，对服务项目成本进行反复测算比较，进一步确定相应单项服务的成本定额。

2.评价经费使用效益，控制不合理支出。在加强成本核算的基础上，要从定性与定量两个方面对经费支出效果进行评价。在定性评价方面，可从服务质量和满意度调查反馈表中知晓结果。在定量评价方面，可对服务项目发生成本、成本定额、合同订立的收费标准这三个因素进行分析比较，逐项解析差异原因，论证服务经费支出的合理性，进而在保证服务质量的基础上进行成本控制，达到节支增效。

（二）建立物资采购与资产动态双向联动监管机制

1.规范物资采购行为，保证资金安全高效。在物资采购预算编制上，要从全局把握和审定采购计划，对物资用品实行动态定额控制。在物资采购模式上，要侧重选择集中采购，减少采购次数，降低无效洽商等沉没成本。在物资采购方式上，要侧重选择公开招标，引入竞争，降低采购价格。在物资采购程序上，要公开透明阳光交易。在物资采购限量上，要使库存物资存量最优，尽可能降低库存，减少资金占用，提高资金周转速度。在物资存储管理上，要加强台账登记，严格执行出入库管理制度，定期核查物资状态，及时进行损溢调整，确保物资账款相符、账实相符、账账相符。

2.严格规范资产管理，防止浪费和流失。要区分自有资产和代管资产、非经营性资产和经营性资产、消耗性资产和资本性资产、服务性资产和办公性资产。在资产管理上，要明确权属、规范调配、合规处置，资产的购置、使用、处理须在严格监管之下依规操作与控制。资产的添置须与物资登记管理实现无缝对接，查证能够一一对应；资产的调拨与处置须严格按照有关规定和程序执行，特别是对资产的投资、抵押、担保等更要从严管理。此外，应充分利用财务系统和资产系统进行实时对账，建立资产定期清查制度，掌握资产状态，充分利用存量资产，设法盘活闲置资产，积极追回流失资产，确保资产使用价值最大化，避免资产采购无度与浪费。

（三）建立薪酬激励与单位长远发展双向联动监管机制

1.规范工资福利范畴、细目和标准。后勤事业单位执行政府会计制度，要明确工资福利的具体项目组成。对于基本工资、津贴补贴、年终一次性奖金、社会基本保险和住房公积金等，要严格执行事业单位人事管理与工资制度有关规定。对于自行设立的奖金，在不突破核定工资总额的前提下，要确保科学化、制度化、规范化。对于职工福利项目，在不违反有关政策并履行报批程序的前提下，要严格界定范围与标准，确保透明化、公平化、公正化。

2.职工绩效工资要与单位长远发展相匹配。绩效工资要体现按劳分配、效率优先、兼顾公平的原则，既要起到激励效果，又要严以约束；既要充分肯定职工的劳动贡献，又要与单位经营效益同向增减变动。对绩效工资涨幅上限应加以限定，不能无节制只涨不降，也不能大幅超过单位效益增长速度，更不能使人工劳务成本成为包袱影响单位的可持续发展。特别是领导人员的绩效工资，要使其收入水平与履职情况和单位长远发展相联系，与本单位职工的平均收入水平保持合理关系。此外，薪酬福利来源渠道和列支项目要合规，最好建立薪酬信息公开制度。

（四）建立基础工作与内控执行双向联动监管机制

1.夯实基础性工作，加强制度建设。一是对财务和资产管理要建章立制。要建立健全财务和资产事项规范审批制度，任何财务和资产活动都严格执行报批程序，坚决禁止“打白条”“先花钱后报批”等违规违章行为。要加强规章制度的执行力管理，将制度建设与实际执行统筹起来，加强对单位各部门、工作各环节的协调和控制，保证效果得到落实。二是对财务和资产管理的监督检查要常态化。要对权力集中、资产聚集、资金密集的重点部门、重点岗位和重点决策环节进行监督。要对采购资金实行全方位监控，确保采购资金管理和支付方式不失控。要建立资金收支监管体系，坚决执行收支两条线、票款分离等规定，科学合理设置财务和资产岗位分工。三是对预算编制要精细化并对预算执行效果进行跟踪。要对单位内部资金的流动状况进行实时监管，严格控制资金的流向，保证资金管理到位，充分发挥资产资金使用效益。

2.建立有效的内部控制机制。一是要构建完善的内部控制制度。要将财务和资产管理工作作为内部控制体系建立的基础。将内部控制从会计审核层面延伸到单位各个服务流程的监管层面。二是要注重内部控制制度的执行效率和执行效果，避免制度流于形式。定期清理不切实际的内控规章制度，确保内控的时效性、可行性。强化对资金使用、资产处置的追踪问效，及时发现问题、解决问题，切实规范财务和资产管理行为。三是要编制内部控制报告。及时掌握政府后勤机构的财务和资产状况信息，通过财务数据分析并与相关业务部门进行沟通，找出风险点逐项解决，防患于未然。

四、结论及建议

构建资产和财务协同监管机制，是后勤事业单位加强资产和财务统一管理的有力措施和坚实基础，既是日常管理规范，又是长效管理机制。协同监管需要有三个基本保障：一是搭建数据平台，实现资产、财务、采购、合同、薪酬等信息系统之间的数据传输与对接，促进数据共享与监测，实现实时监控、动态监控；二是实现“三重一大”联动监管，在内外部、上下级之间充分实现横向、纵向的协调配合，加强高层领导与职能部门沟通，有效整合资源优势，形成监管合力，共享监管成果；三是构建风险预警机制，建立违规惩罚机制，落实违规责任追究，及时处置资产和财务疑点，形成系统合力，提高监管效能。后勤事业单位加强资产和财务监督管理，并不断加以改进，能有效促使内部管控健全完善，有效维护资产资金安全完整，有效推进机关后勤服务社会化改革，有效保障单位稳健持久发展。构建后勤事业单位资产和财务协同监管机制是一项系统工程，很多领域，如资产和财务的管理信息化系统的交集模块的联动监管还有待深入研究。