青少年体育培训机构资质认证的现状与策略研究①——基于PDCA质量环

蓝敏萍 何培 郭媛媛

(1.南宁职业技术学院 广西南宁 530008;2.广西体育高等专科学校 广西南宁 530012;3.广西交通职业技术学院广西南宁 530023)

1 现状评估与问题的提出

青少年的健康是实现中华民族伟大复兴的中国梦和国家繁荣昌盛的重要基础，历来受到党和政府的高度关注。加强青少年的体育培训关系到我国竞技体育的可持续发展和青少年的健康成长，党和国家高度重视青少年体育教育与培训问题，出台了一系列政策措施鼓励和促进青少年体育培训工作[1-4]。同时，学术界对此也开展了一定的研究。在已有的研究中，与该主题相关的主要有两大方面，其中之一便是针对青少年体育培训机构治理的研究。代表性成果有：在大力扶持俱乐部行业协会建设的基础上，加快推进俱乐部市场化、结盟化、专业化、实体化建设。研制相应的星级管理制度和评定办法，并将星级俱乐部评定、培育、管理、制度建设等工作交给各级俱乐部行业协会来组织实施[5]。孙荣会（2017）提出要构建统一的服务标准和评估标准[6]。胡雅静等（2018）从政府、市场和社会三维支撑体系角度出发，提出我国青少年体育俱乐部治理路径[7]。彭菲、周霖丽（2018）提出俱乐部要建立“360°”全方位监管机制[8]。包长春（2019）提出要从构建多元治理主体的三重治理能力和提高三大治理机制的运行效率入手，推进青少年校外体育机构治理发展绩效[9]。二是针对青少年体育俱乐部考核评价体系的研究。耿铭阁（2018）提出了包括3个一级指标、14个二级指标和60个三级指标的指标体系表的青少年体育俱乐部标准化管理体系[10]。陈一曦、耿铭阁、林向阳等学者（2018）提出青少年体育俱乐部标准化管理指标体系，主要由3个一级指标、14个二级指标和60个三级指标组成[11]。张笑笑（2018）提出了体育舞蹈俱乐部等级评定的指标体系，主要包括4个一级指标、15个二级指标和75个三级指标[12]。刘芳梅（2019）以平衡计分卡为理论视角，提出俱乐部绩效评估指标体系，主要由公益使命与战略目标、利益相关者满意度、财务绩效、内部流程、学习与成长五大类指标组成[13]。现有的研究成果主要是从构建青少年体育培训机构的监督治理体系和考核评价指标体系进行研究，研究的范围相对较小，没有涵盖各类青少年体育培训机构类型，缺少针对青少年体育培训机构的资质认证问题的研究，更没有对构建青少年体育培训机构认证问题提出对策和建议。

青少年体育培训机构作为承载青少年体育培训任务的专门机构，既合乎全民健身的时代要求，又关乎青少年体育培训质量、青少年体育后备人才的储备和青少年的健康体魄。当前在国家系列政策的支持和推动下，有力激发了青少年体育培训市场，催生出大量的青少年体育培训机构。但由于缺乏青少年体育培训机构的资质认证国家标准体系，使得对这些机构的监管比较薄弱，导致这些培训机构发展良莠不齐，影响了青少年体育培训事业的良性健康发展。建立青少年体育培训机构资质认证制度和认证标准迫在眉睫。该研究基于全面质量管理理念，尝试从PDCA质量环的角度分析当前我国青少年体育培训机构资质认证制度问题，提出我国青少年体育培训机构资质认证制度建设的策略。在这里所提的青少年体育培训机构，既包括青少年体育俱乐部，又包含青少年体育组织和社会力量兴办的青少年体育运动技能培训机构等。

2 基于PDCA质量环对青少年体育培训机构资质认证的审视

PDCA循环又称“戴明环”，由美国质量专家戴明博士提出，是为了保证和提高产品质量，在全面质量管理工作中“采用计划Plan→实施 (执行)Do→检查Check→处理Action”4个阶段反复循环的工作方式[14]。从当前实践看，虽然我国青少年体育培训机构资质认证工作还没有真正开始实施，但是从国家政策导向，包括我国政府公共管理职能改革方向，以及市场监督与治理的现实需求等方面分析，可以认为实行青少年体育培训机构资质认证制度是体育行政主管部门完善现代治理体系、提升治理能力的大势所趋，对于规范青少年体育培训行业的监督与治理，促进其持续健康发展有着重要的现实意义。因此，笔者基于我国实行青少年体育培训机构资质认证的假设，从开展资质认证的计划、实施、检查、处理4个阶段来考察和分析我国青少年体育培训机构资质认证的现状与缺失，并针对4个阶段的现状与缺失，提出建设策略。

2.1 我国青少年体育培训机构资质认证步入计划阶段的现状与缺失

青少年体育俱乐部是青少年体育社会组织的主体，也是全国体育类民办非企业单位的主体，根据划分的标准，可以分为以下几种形式：一是从管理归属方面，可分为国家、省、市3个层级；二是从类型划分，可分为青少年体育俱乐部、其他民政或工商登记的体育俱乐部、青少年校外体育活动中心、青少年户外体育活动营地、青少年体育联合会、青少年体育俱乐部联合会、单项体育协会等；三是从经营性质方面，可分为营利性体育组织和公益性体育组织（也称体育社会组织）；四是以区域范围来划分，可分为依托公立的学校、体校等场地而创建的校内青少年体育俱乐部和利用校外资源创建的校外青少年体育俱乐部（如社会(社区)健身机构、体育场馆培训机构等）；五是从运营资金来源来划分，可分为政府拨款、个人出资、社会投资、学校经费支持及混合资金投入经营。社会力量兴办青少年体育技能培训机构有以下几种情况：一是以自己的体育场地设施等资产在民政部门登记注册的体育俱乐部；二是先前是由学校、公园、基地等场地设施创建的青少年体育俱乐部，因收费、场地、法人等方面的原因更换了法人，由校外的人员来经营的青少年体育俱乐部；三是以自己的体育场地设施等资产在工商登记注册的体育俱乐部；四是一些公共体育场馆与俱乐部合作开展培训工作[15]。

当前我国青少年体育培训机构的现状与问题主要表现为：国家对业余体育培训机构只有相应的行政管理要求，如民政部门的注册登记、体育场馆的行业准入条件、教练员资格认证等。在行政机构或事业单位主管的青少年体育俱乐部管理较规范，社会上的其他体育培训市场较散乱。青少年校外培训机构已初具规模，但大部分机构证照不齐全，企业登记与信息联网基本仅限于较大的机构，从政府治理层面基本没有专门的指导性、规范性文件或相应规定，多数沿用教育部门的相关文件，政府治理职能划分与责任界定比较模糊，治理呈现滞后性、被动性、碎片性、随意性，基本未建立起有效的执法体系与市场经营管理治理体系[16]。青少年体育培训俱乐部合法地位规范化程度较低、组织结构设置不合理、内部机构设置不健全、规章制度欠缺、媒介宣传渠道和宣传形式比较单一、发展能力不足等方面存在着不少需要解决和完善的问题[17]。逐步发展起来的，以开展某个项目为主的青少年体育培训机构，培训机构性质与类型、硬件和软件设施、运营模式、管理水平等方面存在较大的差别，政府部门对培训机构的监管力度相对不足等。究其原因，主要是我国青少年体育培训行业随着体育产业的快速发展而迅速发展，政府的治理跟不上市场的发展速度，政府对青少年体育培训机构的监督与管理机制不完善，没有建立有效的监督和治理体系。其次，与我国三级的后备人才培养体系有很大关系。过去只有体校才是我国体育竞技后备人才的培养主要基地，其他各类体育培训机构一直没有被重视。因此，应加大对青少年体育培训机构的管理和监督，建立健全相关管理制度，建立健全评价体系、完善行业准则，特别是青少年体育培训机构的资质认证体系和制度亟待建立。

当前，我国体育主管部门已经意识到了建立青少年体育培训机构的资质认证体系和制度的重要性，并积极采取了行动。通过搜索可发现，我国在青少年体育俱乐部的创建、评选、基地认定等方面出台了相关的政策措施。一是针对全国层面且属于官方性质的青少年体育俱乐部评估办法，主要有：2006年，由国家体育总局制定的《青少年体育俱乐部检査评估办法（试行）》；2007年，由国家体育总局人力中心对申报体育行业特有工种培训的机构（基地），要求的资格条件主要是从法人资格、场地设施、师资水平、管理制度等方面进行认定，其中有的项目就涉及到了青少年体育运动项目的培训，但此认定办法是针对体育行业特有工种而并非专门针对青少年培训机构出台的文件；2014年，国家体育总局针对中等体育运动学校、少年儿童体育学校及其他形式培养体育后备人才的单位开展的“国家高水平体育后备人才基地”认定工作，下发了《“国家高水平体育后备人才基地”认定工作评分细则》，其中提到的体育培训项目只是涉及奥运会项目，认定的评分标准主要从基本条件、训练过程、教育教学、运动员输送、大赛成绩5个维度进行评估；2015年，国家体育总局组织开展国家示范性青少年体育俱乐部评定工作，评估指标主要包括发展能力和服务效果两大方面，两项指标分值占比为75%。二是非官方的青少年体育培训机构评选办法，只有2017年由清华大学体育产业发展研究中心和网易体育共同发布的《星火指南——全国青少年体育培训机构评选》，从学员、师资、课程设置、机构规模、满意度等几个维度设置条件进行评定。三是各省市近些年针对青少年体育俱乐部、青少年体育活动营地等陆续出台了一些规范性管理文件。但综观起来，未能搜索到对各类青少年体育培训机构资质认证的规章制度，也就是说全国尚未建立专门针对青少年体育培训机构的资质认证体系。

2.2 我国青少年体育培训机构资质认证步入实施阶段的现状与缺失

机构资质认证的实施阶段，即根据资质认证的计划，通过收集与分析资质认证工作内外部的信息，在现有的资源与条件下，设计具体的行动方案，并进行实际操作，以最经济的方式完成资质认证预期目标的过程。在这个阶段，从工作实施的流程看，重点是要解决好资质认证的认证标准、认证程序、认证结果应用、组织管理等关键问题。从工作实施的内容看，重点是要建立好资质认证的主体、客体、运行机制3个方面，从而为资质认证的执行和实施提供良好的基础保障条件和顺畅的运转机制。

根据一些学者的研究，结合资质认证实施阶段所要解决的重点问题，我国青少年体育培训机构资质认证要顺利实施，仍然还存在很多亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：一是资质认证主体机构不健全。在治理主体方面，政府—机构行为规范缺乏系统立法、法律建设阙如；政府部门配置缺乏职能整合、权责难以到位；政府监管工具缺乏灵活创新、实施成本较高[18]。根据《中华人民共和国产品质量认证管理条例》对认证的定义，其是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动。这就意味着，要对青少年体育培训机构的资质开展认证，首先要明确认证机构的实施主体。而组织与实施资质认证的组织机构不健全，是当前青少年体育培训机构资质认证工作面临的重要问题之一。这一问题的根源与我国长期以来“三级”体育后备人才的培养体制机制有很大的联系。过去，我国青少年体育人才的培训机构市场发展势头弱、机构类型较单一，主要是在行政机构内或事业单位具有行政体制机构中设置，如体校、传统运动项目学校、体工大队等，这些机构设置的主要目的是培养竞技体育后备人才，青少年体育培训机构的授权比较简单，没有建立相对独立的青少年体育培训机构专业认证机构，以及认证管理与监督的机构。二是从国外开展体育俱乐部标准管理和青少年体育事业发展的经验看，对于青少年体育事业和标准化认证管理中，要积极发挥多元主体的作用，开展协同治理[19]。如美、德、英三国的公共体育服务事务均由社会组织负责管理运行。美国公共体育服务组织主要是社区体育俱乐部；德国公共体育服务组织则主要是奥林匹克体育联盟和体育俱乐部；英国公共体育具体事务的管理与实施，主要由体育理事会、单项体育管理组织和运动俱乐部等非政府组织负责[20]。美国青少年体育国家联盟（National Alliance for Youth Sports，NAYS）是致力于促进青少年体育参与的非营利性体育组织，主要致力于提倡科学地设计和管理青少年体育活动，制定全国指导性标准，制定并推广社区体育《青少年体育国家标准》，为众多青少年体育的相关从业者制订青少年运动计划、组织青少年体育活动的提供指导性准则[21]。但我国体育社会组织数量缺口还较大、法律机制仍不完善、行业协会改革的“放”与“扶”连接不畅；大量体育社会组织陷入了“有增长、无发展”的内卷化困境；大量的体育社会组织还停留于“自娱自乐”层次，动员和整合社会资源的能力不足，难以成为公共服务和体育治理的有力承担者[22]。三是资质认证客体规模不断增长、发展参差不齐。资质认证客体，也就是认证的对象，即青少年体育培训机构，在大力发展体育产业的形势下，市场需求规模大，发展前景好，学校体育课满足不了青少年日趋多元的体育需求。青少年体育培训市场受资本青睐，青少年体育活动赛事主（承）办主体实现多元化，社会力量兴办青少年运动技能培训机构积极性高涨[23]。与此同时，体育培训机构要素缺失、业态不明；结构单一、基础薄弱；野蛮生长、无序竞比；体育培训业态自律废弛、背法牟利[24]。青少年体育俱乐部层级结构不合理、配套法律法规建设滞后、组织框架结构存在“归口登记”“双重管理”问题[25]。青少年体育俱乐部内部治理“重创建轻服务”[26]等问题不断突显，迫切需要体育主管部门制定相应的行业规范。四是组织管理体系较薄弱。组织管理体系包括组织结构与管理体制。我国青少年体育培训机构认证工作的组织设计和管理运行机构，仍需要厘清管理体制及各部门之间的关系，明确职责，完善多元参与的认证管理制度。

2.3 我国青少年体育培训机构资质认证步入检查阶段的现状与缺失

认证工作的检查，就是按照认证的目标与计划，通过对认证过程和认证结果进行监测与检查，以此了解认证是否达到预期的效果。因此，要完成检查阶段的任务，就需要处理好并厘清谁负责监督与检查、监督与检查什么、采取什么方式进行检查等问题。目前，我国对青少年各类机构培训的检查中，更多的是由政府部门来主导的运行机制。具体来讲，我国青少年体育工作的管理部门主要由教育部体卫艺司和国家体育总局青少年体育司负责，主要是对各级学校体育工作及校外各类青少年体育工作的规划、组织、指导与督查。这种只有政府作为检查与监督主体的机制，不利于认证检查结果的公正性。因此，在认证检查与监督体系建设中，做到认证机构与认证监督机构分离，推进认证主体多元化建设仍需加强。另外，在检查与监督中还应树立起过程与结果相结合的监督意识，对认证实施全程的监控。此外，从当前针对青少年体育培训业务的检查看，政府部门往往采取比较传统手段，如阶段性报数据、报情况及工作汇报、现场抽查等方式，没有充分发挥信息技术在检查与监督工作中的作用。最后，在对检查结果的处理方面，目前政府更多的是在该系统的官网进行公示与公开，在认证工作中，还应建立多元化的信息公开渠道，加强对检查结果信息的公开，通过认证检查与监督，促进培训机构业务服务水平和培训质量的提升，引导青少年体育培训行业健康发展。

2.4 我国青少年体育培训机构资质认证步入反馈阶段的现状与缺失

认证工作的反馈，就是对认证实施过程与实施结果进行反思与改进，关键是要有良好的沟通机制、畅通的信息反馈、高效的信息管理与应用。良好的沟通机制应体现在沟通主体、沟通形式、沟通渠道的多元化。而目前，我国对青少年体育培训行业的沟通更多的是停留在对其业务的指导与监管，侧重于政府检查与监督这种单方面的沟通，其形式主要采取由上至下的沟通模式，沟通的渠道更多的还是由“政府”到“政府”的形式，即根据上一级行政主管部门的指令，下一级部门收集信息后，再反馈到上一级政府行政主管部门。虽然，近年来政府部门不断重视采取自下而上、公众参与的沟通机制，但是由于各方面的原因，效果仍不明显，仍需要不断加强社会组织、服务对象、消费对象等群体信息的沟通与信息收集。另外，当前我国青少年体育培训机构信息管理仍不到位，多部门管理造成了政府部门对于体育培训机构在登记、注册管理、年度检查等环节监管不到位，导致行政部门对培训机构信息统计不完善、信息掌握不及时、不全面，缺乏对信息的分析与利用，从而导致政府无法采取有效的回应措施。

3 基于PDCA质量环青少年体育培训机构资质认证的建设策略

基于我国青少年体育培训机构资质认证的现状与问题，该文尝试运用PDCA质量环，对青少年体育培训机构资质认证的建设提出如下策略。

3.1 重视青少年体育培训机构资质认证体系和制度建设，设计合理的机构资质认证专项计划

正如哈罗德·孔茨所言：“计划工作是一座桥梁，它把我们所处的这岸和我们要去的对岸连接起来，以克服这一天堑”，计划是为实现组织目标服务。为此，体育行政主管部门首先要重视建立青少年体育培训机构资质认证体系和认证制度，通过完善行业行为标准与行为准则，加强对其有效监督、促进其更好发展。在设计机构资质认证专项计划时，要处理好培训机构认证的政府治理价值目标与培训机构发展需求的关系。一方面，政府主管部门要摸清青少年体育培训机构现状、消费市场对青少年体育培训机构服务的反馈与期待、培训机构对政府支持、市场竞争机制、社会消费文化建设等需求。另一方面，政府主管部门要明确自身在青少年体育培训机构行业治理中的角色定位，遵循政府治理追求的共同治理价值，确定开展资质认证所要需要的内容和达到的目标，并形成培训机构资质认证的专项计划，计划的内容可以包括政府对青少年体育培训机构开展资质认证的目的；通过资质认证要达到什么效果、培训机构要实现什么发展目标；资质认证的客体包括哪些；资质认证由哪个部门负责监督、认证的主体由哪些机构负责执行；认证的机制有哪些等。

3.2 加强认证的组织管理体系建设与认证实施相关标准建设

所谓组织管理，是要建立合理的组织机构和规章制度，并且按照分工，落实责任制，组建组织机构，以有效实现组织目标的过程。因此，建立机构认证的组织管理体系，要解决好几个问题。一是健全认证实施的组织管理整体架构，并建立组织中各子系统之间的联动机制。比如，由国家体育总局作为认证工作的政策制定与决策机构，在全国范围内推行青少年体育培训机构资质认证制度，建立起完善的认证运行机制、管理制度、认证标准等，国家体育总局是认证工作的最高决策机构，地方政府体育主管部门负责政策执行，各级体育协会、体育联合会、第三方社会机构等组成多元化的认证机构，在国家体育总局及地方体育行政部门的指导下，具体负责认证工作的执行，通过明确职责、理顺关系，减少运行障碍。二是研究制定认证标准指标体系、认证程序、认证结果应用等相关制度体系。指标体系设计要遵循工作价值导向和符合政府战略目标，采用定性指标与量化指标相结合、硬件与软件指标相结合的原则，确保指标体系的科学性、合理性、具体性、动态性、操作性。要摸清认证客体实际发展情况，确定指标内容与考核方法，提高指标内容的适用性和引导性，体现考核方法的严谨性和操作性。认证程序设计要清晰、易于操作，各环节实施主体、职责与权力、上下左右结构关系等要具体明确。既要重视传统的线下程序的设计，也要注重线上新技术的应用，提高执行效率、降低执行成本。认证结果应用的设计，既是认证的目标价值的体现，又是培训机构良性发展向导，所以，认证结果要与政府对培训机构的扶持政策相衔接、与政府公共服务采购相结合、与社会消费者市场选择相适应。为保证认证体系的科学性，要注意吸纳相关学科专家队伍、相关政府机构成员、体育社会组织等共同组成多元的研制团队。三是要加强对各子系统组织中相关人员的政策、程序、操作等内容的指导与培训，培养一支认证组织工作的高素质人才队伍。

3.3 建立认证检查与监督体系，加强对认证的管理

认证的实施可采取“试点－检查－推广”的模式进行。在前期，可选择某个市场规模比较大的省、市开展认证试点工作，通过试点，检查认证标准、认证程序、认证运作机制等方面的效果。在检查阶段，重点是做好监督与控制工作。一是明确监督主体，对认证机构进行检查与监督，掌握认证机构开展认证的专业技术人员、管理人员等人力资源、工作条件等是否达到开展认证工作所必备的条件。同时通过对认证机构的检查与监督，确保认证机构能公平、公正地实施认证工作。二是注重收集信息，包括认证主体机构、认证客体、消费者市场等各方对认证工作的意见建议，了解认证工作的效果与社会影响。三是要注重实施过程检查与结果检查相结合，既要保证认证过程的公平、公正，又要做好认证结果的质量与处理；既要关注认证主体工作的方式方法，又要重视认证客体的态度反应。四是建立多元的认证检查与监督体系，既要强调政府的指导，又要发挥各社会组织的作用，还要引导社会各机构的积极配合，建立起“政府－市场－社会”良好的互动关系，提高认证的工作效率，营造良好的社会氛围，提升认证社会认可度。五是采取现代信息技术，建立检查与监督信息实时收集、分析机制，应用大数据分析，及时掌握动态信息，不断完善和改进认证工作。

3.4 充分利用认证信息反馈，提高认证工作质量

一是重视认证试点工作的信息反馈。通过开展试点，收集和发现工作中的问题和缺陷，进一步修订与优化认证各环节，完善认证标准、制度、程序等，为在全国全面推广打下基础。二是重视在推广实施过程中对认证相关信息的收集。信息收集既要考虑其成本，也是考虑其全面性。要注重收集认证监督机构、认证主体、认证客体三方的反馈信息，理顺认证工作运行机制，及时调整认证工作相关环节，确保认证工作与实际需求相协调。同时，要注重收集服务对象、消费群体对认证工作的反馈信息。服务对象、消费群体的满意度是实施认证工作的重要价值追求之一。认证只是提高培训机构服务水平、培训质量的重要手段，而不是最终的目标，服务对象、消费群体的满意度应成为衡量目标完成度的重要维度。要充分利用信息技术，搭建多形式的信息反馈渠道，更广泛地收集和分析认证实时、动态信息，为加强和改进认证工作提供依据，不断提高认证工作的科学性、实效性。