中小学教师实施教育惩戒存在的问题及其化解

摘   要

教师惩戒作为一种常用的教育管理手段，中小学教师拥有惩戒权有其合理性、可行性及现实价值。法律视角下我国中小学教师实施教育惩戒存在诸多问题，即教师惩戒权概念不清、惩戒权行使缺乏依据、监督机制不完善、惩戒方式不明确且针对性不强。因此，须进行教育惩戒立法、完善教师惩戒规范、完善教师惩戒监督与救济机制、明确规定各种教师惩戒方式。

关键词

中小学教师  教育惩戒  法律规范  监管机制

近些年来，随着法治教育的提出与发展，不仅学界对教育惩戒立法进行了大量研究，提出一些切实可行的建议，国家相关机关及其工作人员也提出了一些有关教育惩戒权立法的提案。但在现实操作中关于建立教育惩戒权法律规范的工作迟迟未能落实，直到2017年出台的《青岛市中小学校管理办法》（以下简称《办法》）扭转了这种局面。该《办法》在国内首次提出“中小学校有权对影响学校教育教学秩序的学生进行批评教育或适当惩戒”。因此，《办法》的颁布在全国范围内引发广泛关注，教育惩戒问题成为人们议论的热点话题。2019年，教育惩戒权首次在中央正式文件《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》中提出，明确指出要制定相应的实施细则，这为教育惩戒权立法提供了政策支持。当前我国《教育法》仅对学校处分学生的权利进行了规定，但对教育惩戒问题未能进行详细规定，致使教师实施教育惩戒的法律依据不足。同样地，在现实实践操作中，因教育、管理行为缺乏法律授权，惩戒制度不清，教师在行使教育惩戒权的过程中出现诸多问题[1]。因此，在未来的立法中，须合理规制教师教育惩戒权，保护学生合法权益。

一、中小学教师实施教育惩戒的依据

作为一种重要的教育管理手段，教育惩戒是必要的也是极其重要的，教师惩戒权的存在有其重要的现实意义，无论从合理性，还是可行性来看，教师惩戒权的存在都是必不可少的。

1.中小学教师惩戒权存在的合理性依据

在学校教育教学活动中，中小学教师惩戒权的存在是必要的也是合理的。首先，回溯历史，无论中外都有“尊师重教”的文化传统，普遍来讲教师具有相对较高的地位，他们拥有惩戒学生的权力，且该权力较为严苛。其次，我国教育目的要求中小学教师拥有必要的惩戒权。当前我国教育的目的是培养具有创新精神、实践能力和全面发展的社会主义事业建设者，教师的教育目的是“教书育人”。我国法律明确规定教师拥有管理学生的权力，这样法律明确与教育目的的双重肯定，充分证实了教师惩戒权存在的合理性。再次，国外教师惩戒权的实践经验及理论研究，为我国提供了许多优秀范例，如英国、美国、澳大利亚、新加坡、韩国等国家对中小学教师惩戒权进行的法律规定及具体的实施细节[2]。这些为我国教育惩戒权的进一步落实提供了参考依据。

2.中小学教师惩戒权存在的可行性支持

从当前的理论研究来看，许多学者对中小学教师惩戒权立法问题持肯定态度。研究者王辉从理论视角对教育惩戒合理性的价值基础进行了论证，在教师惩戒权的研究中，注重对惩戒权的监督和对侵权救济制度的制定。申素平等从法治视角对教师惩戒问题进行研究，他们提出“我国教育立法不足，相关惩戒制度不规范，惩戒行为缺乏法律依据，致使在实施教育惩戒的过程中侵害教师与学生的合法权利”，因此须在立法中明确规定中小学教师的惩戒权。黄语东通过对教育惩戒问题的研究，提出应制定实施惩戒权的细则，做到中小学教师实施教育惩戒有章可循，有法可依，不会出现随意惩戒或惩戒不当的情况。从这些研究可以看出，一方面学者们对中小学教师惩戒权的法律依据非常重视，另一方面其研究成果证实了教师惩戒权存在的可行性。同时，为了有效确保教师与学生的合法权益，保障学生的身心安全，不仅要对教师惩戒权进行立法，还要为教师实施惩戒权制定相关监督和救济制度。由此可见，教师惩戒权的存在是合理的，且其立法作用是不可忽视的[3]。

3.中小学教师惩戒权存在的现实价值

从立法视角来看，中小学教师惩戒权是呼之欲出、民意所向的，其存在具有重要的现实意义与法治意义。中小学教师惩戒权立法，是我国依法治国政策在教育领域的深度融合，是规范化建设学校管理法治体系的重要内容，是对现有教育法律法规不足进行的补充。惩戒权立法会使中小学教师实施教育惩戒有法可依，鼓励和支持教师有张有弛、积极大胆地开展教育教学管理工作，使其会用、敢用、善用惩戒权，灵活巧妙地将赏识教育和惩戒教育渗透到教学活动之中、运用到学生管理之中，并根据具体的事实、时间行使教育惩戒权，做到符合教育规律、贴切教育目标、遵循法律依据，有的放矢地教育引导、惩戒警示学生的不规范行为。由此可见，在法治教育中虽然教师惩戒权的立法是一个小点，但却在整体上影响着教育系统内外的波动。当在法律中明确规定中小学教师惩戒权的地位时，社会将会用更加全面理性的态度来对待惩戒教育，惩戒教育的实施将会走向科学化，学校与家庭、教师与学生间的交流互动会更加顺畅[4]。

二、中小学教师实施教育惩戒存在的问题

从法律视角来看，当前我国中小学教师在实施教育惩戒的过程中存在诸多问题，主要体现为教育惩戒立法缺失，未能对“教师惩戒”或“惩戒权”等作出明确的规定，教师惩戒权概念不清;教师惩戒法律规范不具体，未能制定明确的教师惩戒标准、惩戒方式、实施程序及遵从原则等，教师惩戒权行使缺乏依据;教师惩戒监督机制不完善，学生合法权益遭受侵害;教师惩戒方式不清，缺乏针对性。

1.教育惩戒立法缺失，教师惩戒权概念不清

近年来，随着我国对法治教育的不断追求，许多学者对教育惩戒问题进行深入研究，对教育惩戒权做出了诸多界定与解释。从目前来看，较为统一的观点认为，惩戒权是教师为了维持正常的教育教学秩序，依法拥有对学生的违规或不合规范行为进行惩罚的权力，也是教师纠正学生错误行为的一种教育手段。从立法实践来看，现行的法律法规仅对教师的管教权进行了规定，但对“教师惩戒”或“惩戒权”等没有进行明确规定，仅依据教师拥有的教育权和相关法律条文来推断教师享有的惩戒权及其合法性，教师惩戒权界定不清、概念不明，當前仍没有相关法律对其进行明确规定。另外，对教师实施教育惩戒也没有系统明确的规定，仅是零散而又模糊地分布在教师与学生的相关法律中。但在教育教学实践中，普遍存在教师对学生进行惩戒的现象，这样在现实需求与法律规定之间出现了矛盾。法律规定的缺失造成了两种状况的发生：一是教师实施教育惩戒行为时很难区分惩戒和体罚之间的界限，导致经常出现教师涉法案件，侵犯学生合法权益;二是在教育教学实践中存在许多教师“不敢管”和“不想管”的现象，甚至有些教师存有“多一事不如少一事”的想法，不能及时管教和制止一些明显的学生违规违纪行为，教师不作为现象突出[5]。

2.教师惩戒法律规范不具体，惩戒权行使缺乏依据

法律规范是由国家认可或制定的一些行为准则，用来具体规定相应的权利、义务及法律后果。有关教师惩戒的法律规范应该包括教师惩戒实施标准、方式、程序等细则性的内容。但从当前我国现行法律规范来看，有关教师惩戒的法律规范还不够具体。首先，从教师惩戒标准来看，我国法律还没有制定明确的教师惩戒标准。虽然有法律明文规定，教师禁止使用体罚或变相体罚等手段对学生进行管教，但对什么是体罚或变相体罚以及其实施要求等在法律中没能作出明确的规定，致使在实施教育惩戒时教师往往因难以把握尺度而出错。其次，从惩戒方式来看，我国现行法律对教师惩戒方式的规定比较少，且相对较为模糊，在教育教学实践中基本都是教师根据学生的具体行为对其进行惩戒，法律中明确规定的仅有批评教育和品行评定两种。如《教师法》指出，教师有“批评与抵制有害于学生健康成长现象”和“评定学生品行与学业成绩”的权利和义务。由此可见，法律法规中有关教师惩戒方式的规定相对偏少且较为模糊。再次，从实施程序来看，我国相关法律中很少涉及有关教师惩戒的事先通知、听证、申辩、监督、申诉等程序。虽然有些惩戒程序出现在相关法律中，但对具体如何实施却没有进行明确的规定。最后，从实施原则来看，我国法律还没有对教师惩戒实施原则进行明确规定[6]。

3.教师惩戒监督机制不完善，学生合法权益遭受侵害

当前我国还未建立起完善的教师惩戒监督机制，学生合法权益未能得到有效保障，现行教师惩戒监督机制不够完善，运行中问题相对较多，主要体现为制度不清和机构缺位。首先，从制度制定来看，当前我国现行相关法律中对有关教师惩戒监督制度缺乏明确的规定，已有的规定也相对模糊，缺乏明确具体的可操作性。如《教师法》规定，教师若存在“侮辱学生、品行不良，影响恶劣的;体罚学生，经教育不改的”等任意情形之一，由教育行政部门、其他教育机构或教师所在学校给予行政处分或解聘。其次，有相关法律指出，“任何组织和个人都有权对侵犯未成年人合法权益的行为向有关部门提出检举或控告或者进行劝阻、制止”。这在一定程度上肯定了教育行政部门、学校、其他教育机构等监督教师惩戒行为的职责，但却未能明确具体的规定各主体实施监督的具体程序、方式、途径等。从机构设置来看，无论是学校、教育行政部门还是其他教育机构，都没有设置专门监督教师惩戒的监督机构。最后，未能形成多元主体共同参与的监督体系，更多依赖学生及家长单一主体来实现现实中对教师惩戒的监督[6]。

4.教师惩戒方式不清，其针对性不强

我国法律规定的学生纪律惩戒，从形式上来看存在较大差别，但从性质来看都属于名誉罚的范畴。名誉罚对重视荣誉的学生来说具有显著的效果，但对那些违反纪律不在乎荣誉的学生来说，基本是不起任何作用的。从已有经验来看，国外的学生惩戒和其他领域人员的惩戒都有多种不同的类型，如名誉罚、行为罚、财产罚、人身罚及资格罚等，而我国将学校或教师对学生的惩戒仅限制在名誉罚的范畴之中，这种限制不仅使惩戒手段过于单一且缺乏针对性，不能更好地实施教育惩戒，还不利于惩戒作用的有效发挥。在学校日常管理中，对学生进行即时性、针对性的惩戒，既是传统教学中教师常用的一种教育手段，也是一种行之有效的教育方法。如对上课说闲话、做小动作的学生，教师要进行言语批评;对上课看课后读物、玩手机、看小说的学生，教师暂时没收其“违禁品”;对破坏学校公共财物、欺负弱小、参与打架、斗殴的学生，教师请家长到学校;等等。但从当前的现实情况来看，许多中小学教师不再敢使用这些惩戒手段了，他们担心自己的惩戒行为会触犯到法律的“禁止性规定”，从而造成涉法案件的发生[7]。

三、中小学教师实施教育惩戒的有效保障

法律视角下我国中小学教师在实施教育惩戒的过程中存在诸多困境，可以从四个方面对其进行优化：教育惩戒立法、完善教师惩戒规范、完善教师惩戒监督与救济机制、明确规定各种教师惩戒方式。

1.教育惩戒立法，确保教师惩戒权的法律地位

要使教师拥有惩戒权，必须在立法上使其合法化，承认教师惩戒权的法律地位。在惩戒立法中，要坚持立法的目的性与规律性，进行“立法评估”和“实验立法”，做到科学立法。首先，要清楚教师享有惩戒权，如青岛市在地方立法中进行的尝试，地方立法要与上位法《教育法》《义务教育法》等保持一致，领会上位法的精神内涵。其次，要明确惩戒权的适用情形、适用对象、行使主体、实施原则、惩戒种类及相应的法律责任等。教师在行使教育惩戒的过程中其适应情形极其复杂，如对不同学段、年龄的学生适用同一惩戒行为时，会产生不同的影响;将同样的惩戒行为适用于同一学段、不同地域的学生时，也会产生不同的结果。从实施原则来看，在国家立法层面上教育懲戒权主要以法律原则为主，这是法律的特点决定的，而惩戒权的具体行使由地方立法和部门规章来完成。最后，要明确教师教育惩戒的目的。惩戒的目的在于通过惩戒来改善学生的不良行为和习惯，不是为了惩戒而惩戒，即最终的目的是教育，惩戒只是手段，在立法中要明确这一点。同时，在教育惩戒立法中要坚持目的性原则，合理行使惩戒权，防止惩戒权被滥用[8]。

2.完善教师惩戒规范，建立科学的惩戒标准

从法律规定来看，我国教师教育惩戒存在惩戒标准缺失、惩戒方式单一、惩戒边界不清等问题。首先，教师教育惩戒标准的缺失，容易造成惩戒缺乏底线，从而影响惩戒效果的落实。其次，惩戒方式的单一，使教师在行使惩戒行为的过程中容易出现无所适从的现象。再次，惩戒边界不清，导致在实施惩戒的过程中容易造成教师与学生权利的冲突。因此，要不断完善教师教育惩戒规范，构建科学合理的惩戒标准，确保学生身心健康发展。一是制定明确的惩戒标准，使惩戒的实施有标准可依。各职能部门根据需要，结合具体实际制定相应的惩戒标准，如教育管理部门与学校的惩戒标准、教师行业的惩戒标准以及教师具体实施的惩戒标准，同时构建过度惩戒的处罚标准等。二是建立多元化的惩戒方式，使教师在行使惩戒的过程中有更多惩戒方式来选择。惩戒的目的在于通过简单有效的方式让学生改善不良行为，进行自我反省。三是细化教师教育惩戒的实施程序。科学、合理、细化的程序是有效实施教育惩戒的重要保障。在实施惩戒之前，让学生陈述事件缘由，进行申辩，以防出现错误判断。在确定对学生进行惩戒后，还要考虑实施惩戒的时机、场合等，并根据失范行为的程度及学生特点等予以具体的惩戒[9]。

3.完善教师惩戒监督与救济机制，维护学生合法权益

从当前的教育实践来看，我国中小学教师在实施教育惩戒的过程中仍然存在惩戒与体罚混淆不清的状况，而教师惩戒权的行使不仅要有法可依，还要在有力的监督之下进行。因此，教师教育惩戒权的实施须建立健全的监督机制。一是建立健全学校、上级教育行政部门监督机制，对教师惩戒进行监督。学校可以组织由学生构建的学生监督会或建立专业的监督会，以缓解师生矛盾，解決教育纠纷;上级教育行政部门随时抽查教师惩戒权的行使与学校教育惩戒情况，严惩一切越轨违规行为，处分相关涉事教师、领导等。二是构建完善的学生、家长监督机制。在教师实施惩戒时，教师和学生双方都可以要求其他教师、学生或家长到现场进行监督，也允许监督者对惩戒标准、程序、细则等提出质疑或建议，整个惩戒过程公开公正透明。三是创建社会舆论监督机制。作为一种社会现象，舆论不仅影响人们的行为、情感、思想与观念，还制约着公共政策与国家权力的行使，在教师实施教育惩戒的过程中，社会舆论监作为一种隐蔽的、普遍的、强制性的力量监督着教师的行为。除此之外，教师惩戒权的行使与教师和学生双方的权利义务密切相关，为维护师生的正当权利，须创建行之有效的解决机制。一要建立学生权利救济机制。在教师行使惩戒权的过程中，对一些不当的行为可以根据给学生造成损害的程度来制定不同的救济渠道，以维护学生的合法权益，保护其健康成长。二要建立教师权利救济机制。在立法缺位、一些媒体过度宣传、自由观念盛行等因素的影响之下，许多教师不敢行使惩戒权，教师的合法权利受到侵害。须通过建立教师权利救济机制来解决教育纠纷，确保教师惩戒权的有效实施，维护教师合法权益[10]。

4.明确规定各种教师惩戒方式，提高其针对性

从法律视角来看，行使任何权力都要以法律法规为依据，应在相关法律法规中明确而清晰地界定教师行使惩戒权的各种方式方法及其合法性条件。实施任何惩戒都必须具备基本的条件：一是行为人必须有过错。对没有过错的学生进行惩罚，必然会丧失自然公正性与合理性。二是必须有明确的惩戒学生的事由，不能太笼统。让学生清晰地知道自己应该做与不应该做的权利，以及不作为和不当作为所产生的后果。三是对学生的惩戒遵循比例原则，其轻重要合乎比例，即“小过小罚，大过大罚”，在具体实施惩戒时，要综合考虑学生的心理反应、年龄情况、违纪后的表现、造成不良后果的影响、初次违反还是多次违反等情况。四是遵循正当程序，任何权力的行使都要以其正当程序为重要保障，实施程序不正当，必然导致结果不正当。因此，正当的程序是有效实施教育惩戒的基本前提，教师在行使教育惩戒权时，必须要遵循正当的程序，尤其是严厉的惩戒，更要遵循严格的程序规定，因为严厉的惩戒对学生产生的影响更大。另外，因性质不同，各种不同类型的惩戒行使的合法性条件也存在差异，这就需要对其进行清晰的界定。我国可以借鉴一些国家和地区的优秀做法，如英国对合法行使体罚权的条件进行了严格规定，如哪些类型的教师可以行使体罚权、行使体罚的场域、正当程序、体罚使用的工具以及体罚的限制与限度等。我国在教育法律法规中明确规定各种教师惩戒方式之后，还须对各种惩戒方式合法适用的条件进行规定[8]。

参考文献

[1] 任海涛.“教育惩戒”的概念界定[J].华东师范大学学报：教育科学版，2019（07）.

[2] 刘晓巍.论教师惩戒权是一种权力及其实现[J].中国教育学刊，2019（03）.

[3] 李朝恒，张红.我国教师惩戒权的立法新探——基于英美两国教师惩戒权管理新规的思考[J].教育探索，2015（11）.

[4] 杨丽君.教师惩戒权立法必要性的思考[J].教育科学论坛，2019（04）.

[5] 邱康乐.教师惩戒权的法律困境与改进路径[J].宁波教育学院学报，2019（04）.

[6] 董新良，闫领楠.教师惩戒：合理性及其实现[J].教师发展研究，2019（11）.

[7] 张俊友.教师惩戒权的缺失及完善——以公立中小学校为例[J].教育理论与实践，2017（11）.

[8] 曹水清.教育惩戒合法性困境论析[J].当代教育科学，2019（09）.

[9] 杨德群，田领.法治中国视域下教师惩戒权立法探析[J].衡阳师范学院学报，2019（08）.

[10] 任海涛.“教育惩戒”的性质及其法律体系构建——以《教育法》《教师法》为核心[J].湖南师范大学教育科学学报，2019（09）.

[作者：宗宝璟（1984-），女，河南开封人，河南警察学院，讲师，硕士。]

【责任编辑  王  颖】