我国政府治理变革中政策工具的演变与启示

2020-11-20 08:53赵冉冉
顺德职业技术学院学报 2020年4期
关键词:工具政策政府

赵冉冉

(西南民族大学 公共管理学院,四川 成都 610000)

政策工具是政府赖以推行政策的手段。政策的存在具有一定的政策意图,而政策工具是政策意图转变为政策执行的中介环节,是政策目标与政策结果之间的关键联结点[1]。施行有效的政策方案以政策工具作为重要保障,以达成期望价值。纵观人类发展历史,社会需要治理体系来贯彻集体目标以及维持内外秩序[2]。作为公民社会的必需品,政府治理并非是封闭性体系,而是与社会复杂系统之间存在着互相供给的开放性体系。新中国成立以来,政府治理模式应当处在不断改革发展的过程中,方能维持其本身的存在、持续与发展。但是,近些年来,针对政府治理方式变化的研究普遍关注点在政策实施效果方面,对于政府治理过程中政策变化依据和动因却少有研究,尤其是缺乏从历史发展的纵向对我国政府所使用的政策工具进行系统而深入的研究。政府发布政策的变化是我国现代化发展的重要节点,直接影响到我国政府与人民之间的稳定关系。因此,对政府治理变革进程中政府政策工具的选择、使用等逻辑变迁研究对我国实现治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

1 政府治理变革进程中政策文本的选择

本研究选择新中国成立以来政府治理变革中机构体制改革、政府能力建设、人事管理三个方面的部分核心政策文本(见表1),采用麦克唐纳(L.M.McDonnell)和埃莫尔(R.F.El-more)的政策工具分析框架,对政府治理变革进程中运用的政策工具类型及频率进行解读。基于政策工具理论的视角分析新中国成立以来我国政府治理使用的政策工具的演变脉络,并以此探究新时代中国政府在治理体系和治理能力现代化进程中的发展趋势。

2 政府治理变革进程中政策工具分析框架

20世纪80年代初,政策工具理论研究成为西方各领域学者的热点话题,并逐渐受到国内外公共行政学界的广泛关注,其中,对于政策工具的分类研究颇多。在一定程度上,政策工具是政府在解决民生、经济、政治、文化等问题时采取的对政策效果进行针对性控制的手段。在此基础上,围绕政策工具的选择和使用最为核心的问题是政策制定所要达成的目标价值与政策执行之间的转换模式。以政策执行过程为切入点,麦克唐纳和埃莫尔学者以政策执行过程中对目标群体产生的影响为分类标准,将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝诫工具5类[3]。

表1 政策文本分类汇总表

麦克唐纳和埃莫尔划分的政策工具本质内涵如下:命令性工具是政府颁布具有强制性、权威性的文件或规定,如政策文件中的 “决定”、“意见”以及“通知”等关键词,要求政策目标群体必须遵守,并设置相关惩罚措施[4]。激励性工具是对政策目标群体进行“奖励”性的行动措施,以回报的方式来鼓励和引导政策对象遵从约定并持续某种行动。能力建设工具是指政府通过物质、信息、人力资本投资和智力支持等方式运用资源推动目标群体以完成政策目标[5]。系统变革工具是政府机构或其他政策相关主体中重新划分权力、责任和义务,与此同时,系统内外部环境会进行变化[6]。劝诫工具是指引政策目标的信号,政府在制定政策时优先考虑某部分目标和政策行动,以达到改变政策对象的偏好以及行为的目的。在使用劝诫工具时,政府通过引导性方式来逐步改变政策对象对政策行动的认知,从而达到汇聚民心的效果。每种政策工具的组成部分、预期结果、所需成本、最佳运用情境在表2[7]中呈现。

3 新中国成立以来政府治理政策工具的演变分析

中华人民共和国自1949年成立以来,政府70年内外的治理变革处于动态变化,治理能力也逐渐提升和完善。审视我国建国以来政府治理变革中颁布的政策文本,在政府变革的各个时期,各类政策工具选用的侧重点上有所不同。

1)建国初期(1949—1956年)。

建国初期,国家政治、经济环境百废待兴,将“打击反动力量,巩固国家政权”作为政府首要任务,以“管”字作为政府工作的重心,选择“管制型”政府模式,进而迅速建立起政府权威。为维护国家安全稳定,政府在制定政策时采用命令性政策工具频率最高,如1949年,《中国人民政治协商会议共同纲领》第一章第18条指出国家权力机关必须厉行为人民服务的工作作风,其中“必须”代表着权力的强制性。同时,1952年,在《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》中多次提出“无需”“必须”等词语。这一时期我国政府在使用命令性工具制定政策时,政策文本中包含的词语大多带有强制性,表示该政策针对的政策对象必须服从,否则会受到一定程度的惩罚。由于国内环境错综复杂,单一命令性工具发挥效能有限,该时期政府在能力建设工具的使用也较为明显。我国从1953年开始进行初具规模化的社会主义工业化建设,其中包括对农业、手工业与资本主义工商业的三大社会主义改造。政府在此建设过程中大量运用能力建设工具,动用政府权力完善我国社会主义经济体制,相比之下,其他政策工具的使用频率较低。

表2 麦克唐纳和埃莫尔政策工具分析框架

2)社会主义制度建设时期(1956—1978年)。

在全面社会主义制度建设时期,我国转变管理方法及观念进而初步奠定现代化建设的物质文化基础。在1956—1978年期间,我国政府开始逐渐使用系统变革工具来规划政策的执行路径。1956年,在《关于改进国家行政体制的决议(草案)》政策文件中,我国的基本行政体制改革进程正式启动,权力中心从传统集中式转变为分散扁平化,精简政府工作,扩大地方自主权和决策权。在政府内部权力变革的同时,我国政府使用命令性工具,开始对闲置劳动力进行统一安置。1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》中多次提出“必须遵守”等词语,并制定相应的惩罚措施,命令性工具的使用较为明显。在制度建设时期,我国政府使用的政策工具类型主要以系统变革工具与命令性工具为主,治理过程中强制性开始呈现逐渐减弱的趋势。

3)改革开放时期(1978—2012年)。

1978年,我国实行对外开放政策。新时期的政府开始减少命令性工具的使用,强制性政府治理方式逐渐弱化,服务型政府定位初步显现,激励性、系统变革工具使用频率增加。在《关于国务院机构改革问题的决议》(1982年3月)、《国务院机构改革方案》(1988年3月),《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》(2003年2月)、《关于深化行政管理体制改革的意见》(2008年2月)等相关文件中,政府从工作效率低下的组织机构开始逐渐精简化,设置科学性和整体性的组织机构,提高对宏观经济的控制能力。随着信息技术的飞速发展和大数据热潮涌动,我国政府开始转型,开始推进电子政务发展进程,以改善民生为重点加强公共服务部门建设。

随着科教兴国战略的提出,我国政府将科学技术作为改革开放时期的最主要的生产力。在系统变革工具使用的同时,基于人事管理层面,我国政府开始大幅度使用激励性工具制定政策,进而实现人才强国的目标。如1993年,我国颁布的《国家公务员暂行条例》指出在公务员制度中将精神鼓励与物质鼓励相结合从而达到激励公务员的目的。在该时期,我国对科学技术工作者给予高度重视,通过使用表彰、奖金等手段进一步激励科学技术工作者为科技强国战略目标的实现奠定基础。我国政府治理模式开始从强制性管理转变为柔性治理,采用“物质”与“精神”相结合的方式来引进政府需要的人才,从而向服务型政府转型。

4)中国特色社会主义新时期(2012年—)。

随着我国社会主义制度逐渐完善,中国特色社会主义开始进入治理体系和治理现代化发展进程。在新的时代背景下,我国政府治理国家的过程中运用能力建设政策工具的频率明显增多,利用政府自身的权力和能力从资金、效果、影响等多方面开展社会、生态、文化建设,进而提高人民生活水平。新时代的中国承担着脱贫攻坚的历史使命,能力建设工具的使用频率开始大幅度增加。《中国农村扶贫开发纲要》明确表现出政府动用自身的能力建设为扶贫工作统筹安排,动员群众。政府在进行扶贫过程中不仅使用能力建设工具,给予物质上的补贴,使用拨款、政策优惠等,分级规划,动员社会,采用一对一帮扶防范,确保扶贫政策的精准落实。

在能力建设工具的基础上,政府治理理念开始注重引导而不是强制,并且开始大幅度使用劝诫工具、激励工具来达成特定的政策目标。劝诫工具重点在于“引导”,该工具是引导政策目标人群朝政府需要的价值方向前进。《中国共产党问责条例》(2016年7月)、《公务员职务与职级并行规定》(2019年3月)、《中国共产党机构编制工作条例》(2019年8月)中,“应该……”“需要……”“当……”等带有引导性和价值导向的政策语言多次出现,反映了政府放低姿态,逐渐转变为较为温和的引导方式展开价值引领。

综上所述,建国初期,我国受到政治经济条件和社会环境的影响,政府治理模式较为单一化,以管制型治理为主,把“管”字作为政府工作的重心,因此使用的政策工具大多采用高效率、低成本的命令型工具,劝诫和激励性工具出现频率较低,营造铁面无私政府形象,以便于对国家进行统一管理。随着我国改革开放战略提出和施行,我国政府职能逐渐向创造健康、积极的发展环境、提供全面并且优质公共服务的方向转变。在该时期我国政府在制定政策时使用系统变革工具对行政体制进行多次改革,运用劝诫、激励性政策工具频率开始变高,命令性工具使用频率开始降低。政府在政策制定过程中给政策对象留足自由裁量空间,多注重引导政策对象朝着政策目标价值迈进。政府紧跟科技时代特点,开启电子政务,建立官民交流绿色通道,扩大公民的参与权和保障公民的民主权利,推行一系列保障民生政策。与此同时,政府高频率使用能力建设工具和劝诫政策工具,推进扶贫致富进程,从管制型政府到服务型政府转变,政府职能定位也开始逐渐变化,精简放权,从微观调控到宏观控制,运用能力建设工具合理分配内部权利,进一步加快推动我国全面治理现代化建设。

4 政府治理未来政策工具的选择完善

综合以上分析,我们可以发现,新中国成立70年来,我国治理方式从“强制、命令”为主转变为“激励、引导”,政府职能定位也从管制型政府模式逐渐转变为服务型政府。从价值取向上来看,建国初期的管制型政府强调中央集权,对国家治理以“管”字为先。改革开放时期,政府采用引导、激励方式来进行柔性治理,精简组织机构,下放行政权力。处于社会主义新时代的政府转变角色定位,以服务者的姿态来进行国家治理,更加注重民生问题。在政策工具的选用上,政府从单一的依靠命令性工具,强调绝对服从,向劝诫、激励性等多种政策工具靠拢,强调人的全面发展,广听民意。面对日趋多样的公众需求和极具变化的命运共同体趋势,我国政府治理现代化进程是一段漫长的旅程,同时也是一个从未间断的旅程。在未来治理现代化进程中,政策工具的选择和使用仍是政府需要关注的问题,主要体现在以下三个方面:

1)合理选择政策工具,优化政策工具合力。

政策与政策问题存在的关系较为复杂,政策工具的选择作为解决政策问题的关键所在,其自身具有固定的适用范围和作用机制。其中,命令性工具代表着政府的权威性,劝诫、激励性工具又带着柔性治理的性质,能力建设性工具突出政府自身所做的贡献,而系统变革工具是具有划时代意义的重要决定,是治理变革的重要转折点。不仅如此,政策工具之间存在着紧密的联系,单一类型的政策工具发挥的效用及效益较为有限。因此,政府在治理国家的同时,全方位考虑政策目标,使用系统性的思维去运用多种类型政策工具。在选用多种类型工具的同时,应考虑工具效果的协调性问题。不同政策工具组合使用时政策的效果会具有明显区别,因此,政策工具之间组合的差异性应当是政府考虑的重要问题。从政策的制定到执行,从宏观政策的整体和全局,到微观调控的具体细节,政府都应严格把控,及时跟踪,根据政策执行效果及时调整政策工具类型,同时通过对政策工具类型组合的动态调整,科学合理系统组织与综合协调政策工具,进一步提升政府所使用政策工具发挥的效能,进而促使政策工具合力最大化,政策效果最优化。

2)创新政策工具类型,激发政策工具活力。

随着我国科技水平空前发展,政策工具的类型也应当具有一定的时代性特征。我国政府当前只限于传统的、固定的政策性工具来解决政策问题,这种制定政策的习惯方式从长远来看无法适应我国政府治理现代化的进程。在社会需要日趋变化的今天,我国政府应当结合理论学习和实践经验,改变对传统政策工具固有类型的依赖,逐渐尝试新类型的政策工具,进而达到激发多类型政策工具创造活力的目的。我国政府应当积极引入具有各学科、专业技术领域特点的政策工具,顺应数据、信息时代的潮流,从而开启信息化工具类型、市场型政策工具、心理型政策工具等多种工具的使用。与此同时,政府应将人工智能、大数据技术、区块链技术等多种信息技术运用到具体的治理实践过程中,从而激活高端技术作为当代新型治理工具所具备的独特作用和优质价值。

政府不应当只依据自身的力量来实现政策目标,社会群众的力量是新时代政府治理方式的重要支柱。在今后治理体系和治理现代化的进程中,我国政府应不断增强政府机关、社会组织、社区与民众之间的联系,逐步推动除政府之外的多元化治理主体的参与。国家是由人民组成的,人民是这个国家的主人。政府制定政策时应广泛搜集民意,增强民众的参与度,更好地体现政策的民主性和科学性,也为政策效果奠定了良好的基础。在政策工具的选择中应多注重引导,使民众更加了解政府政策制定的本身意义并逐渐加强对政府的信任,进而全面激发政策工具的活力。

3)优化政策宣传工具,提升政策执行效能。

政策是动态的过程,而政策执行是政策整个动态循环中的关键点,其执行效果与政府所要达成的政策目标关联性较大。在政策循环过程中,政策的宣传是政府使民众了解政策的基本手段,也是政策执行流程的起点。但是,在充斥着大量数据信息的网络时代,民众对于微博、微信等网络技术产物的广泛使用使得各种信息在网络上以更快的速度进行传播,进而导致信息失真现象多次出现。许多虚假信息引导着大众舆论,政策宣传、执行逐渐受限,民众对于政府的信任也逐步动摇,进而使得政府公信力大幅度下降。在政策工具的视角下,政策宣传工具不是只指单一的政策工具,而是多种政策工具共同作用的结果。政策宣传工具是政府通过多种渠道如公示、告知等潜移默化的引导民众舆论,进而对政策对象及目标人群价值观产生一定程度的影响和转移,从而实现特定的政策目标。信息是政策宣传中共享性政策资源,其真实性、完整性、确定性是公共政策执行过程中必备的前提条件。因此,政府在选用政策宣传工具时应当注重宣传的手段和表现方法,详细分析政策执行的政策对象和目的,得到政策对象的理解和支持。

在政策执行过程中,民众广泛支持度、对政府的信任度是政策宣传效果的重要影响因素。新媒体信息时代下,政策应当顺应媒体时代的发展,创新宣传模式,借助多种传播媒介来进行政策传播和政策宣传,从而使得政策迅速、准确、广泛被民众所熟知,减轻政策的执行压力。政府在治理过程中,健康、积极的政策宣传环境也是政策执行的关键。优化政策宣传环境需要进一步推广现代化信息技术的应用,加快政策运作的基础设施建设,提高互联网、人工智能的普及率等。与此同时政府需优化政策宣传的软环境,加强政策各主体的内在素质建设,全面提升受教育水平以及公民自身素质,从而奠定责任意识基础。在社会民众广泛参与政策制定和回馈政策效果的基础上,政府的监督管理工作应紧跟政策执行进程。政府应当加大对信息的监督和管理,防止民众被错误的信息误导,增强民众对政府的公信力,进而提升政策执行效能。

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