东海传统渔区振兴的现实问题与对策研究——以椒江大陈、温岭石塘、玉环坎门为例

文/牟盛辰

文章基于椒江大陈、温岭石塘、玉环坎门等台州典型渔业乡镇（街道）的田野调查，剖析东海传统渔区面临的渔业资源枯竭、渔民转产转业乏力、渔业政策结构调整、渔船海上安全四大问题，提出修复渔场生态、促进渔业转型、聚焦政策支渔、保障渔船安全等四大举措，推动实现东海传统渔区的转型。

一、东海的现状与目前渔业面临的主要问题

21世纪是海洋世纪，海洋渔业在现代农业和海洋经济中占据重要战略地位，渔区振兴事关全面建成小康社会、事关生态文明建设、事关国家海洋权益。然而，由于传统渔业下行、渔业资源枯竭、海洋环境污染，渔民成为弱势群体、渔业成为弱质产业、渔区成为弱点地区的“三渔”问题凸显，特别是“东海鱼仓”一度面临“东海无鱼”的窘境。究其根源，主要在于渔业发展与渔场生态之间的矛盾、渔民权益与渔区转型之间的矛盾、渔区需求与政策供给之间的矛盾等三大矛盾突出，以致渔业发展与资源端、社会端、制度端三大维度动态失衡。如何系统解决海洋“三渔”问题，超越了“渔兴则兴、渔衰则衰”的传统逻辑，处理好乡村振兴共性因素与渔区振兴特殊因子的辩证关系，具有重要战略意义。

东海是中国海洋生产力最高的海域，2019年东海区海洋捕捞产量388.2万吨，约占全国的39.5%，位于四大海区之首。台州是中国主要渔区、浙江渔业大市，境内“两湾一岛”（三门湾、乐清湾、大陈岛）为浙江最佳海水养殖场所，近海拥有大陈渔场、猫头渔场和披山渔场，外海包括舟山渔场和温台渔场一部分海域，可开发利用鱼类与甲壳类60余种，2019年渔业总产值156亿，位居全省第1，拥有渔船5507艘、总功率123.6万千瓦，居全省第2、全国前列。调研选择椒江大陈、温岭石塘、玉环坎门等台州最典型的渔业乡镇，解构典型小规模渔业社会（Small—scaleFisherySociety）的经验启示与发展困境，希冀探索出东海传统渔区振兴之新路径。

二、东海渔场修复与传统渔区振兴再平衡的台州探索

台州传统渔区分布广、渔民数量多、渔船总量大，在“渔业、渔民、渔场”转型方面有着诸多探索创新，特别是“东海明珠”大陈、“东海好望角”石塘、“鱼粉之乡”坎门，因地制宜发展绿色捕捞、生态养殖、休闲渔业，加快传统渔业向“精品渔业、高效渔业、优势渔业”转型。联动推进渔场修复振兴与渔民转产转业，有效探索新时代“靠海吃海”新模式。

（一）结构改革

一是创新优养优捕。坚持“宜捕则捕，宜养则养”，重点培养椒江大陈岛、玉环中鹿岛等地浅海铜围网、深水网箱养殖等优势产业带，培养出了国内首个“虾航母”、渔业融合创新园区、渔业冷链物流等新业态，力促现代化养殖、生态化捕捞发展。二是深度修复修护。在大陈、乐清湾、隘顽湾等重点海域增殖放流大黄鱼、锯缘青蟹、曼氏无针乌贼等超5亿尾；推广贝藻复合、“海洋森林”等生态增养殖模式，投放人工鱼礁10.5万空方，建构生态浮床、生态沟渠、生物滤坝，系统地治理乐清湾围塘养殖尾水污染。三是顶格严打严惩。台州自“东海无鱼”和“幼鱼事件”后紧抓反面典型，促成浙江在全国率先开展浙江渔场修复振兴暨“一打三整治”专项行动，并将其列入省委省政府转型升级重点工作。

（二）建设改革

一是做亮“渔”的文章，深挖优势产业、独特生态和渔业文化，加大渔旅项目、海钓基地、渔业文化遗产的开发力度，推动“渔业+旅游”“渔业+文化”等融合发展，使得“产业有特色、多产业融合、渔文化有传承、渔民生活富裕”的特色新渔村接连涌现。二是做好“民”的文章，以民营资本为依托、以民宿经济为引领，充分体现“两山理论”在东海渔区的成功实践。三是做足“海”的文章，坚持“一湾（滩）一策”，加强重要湾区、重点海岛整体治理，加快椒江大陈岛、玉环海岸带等重点修复工程。

（三）制度改革

一是强化海湾治理体系，注重制度创新，在全国率先创新实施“湾（滩）长制”“港长制”，构建“湾—滩—港”治理网络。市县湾长“统”规划布局、市县政策、政企资源等宏观事务，镇村滩长“管”污染源、垃圾物、非法事等详细事务。二是强化重点管控平台，深化国家渔船综合管理改革试点，在全国首创集进出港报告、定人联船、动态干预、渔获溯源、应急管理等功能于一体的“渔港通”信息系统，有效破解渔区管控难题。三是强化综合服务机制，坚持“政府扶持+民间抱团”，以社会化协作、便捷化办事为导向，优化涉渔服务，实现陆上居民办事不上岛、岛上居民办事不出岛、出海渔民办事不回乡。

三、东海传统渔区振兴的主要问题

（一）东海渔业资源的枯竭性问题

近年来，东海渔区渔业资源被严重破坏，渔业结构变化显著，主要捕捞对象由传统底层经济鱼类转为经济价值低、营养级低的种群。据调研，单位能耗渔获量由20世纪80年代末的每千瓦1.32吨下降到目前的每千瓦0.73吨，降幅达44.7%。随着中韩渔业协定等的实施，加之大量建设用海、通讯用海和锚地用海划定，以及大型围填海工程等，导致东海产卵场、育幼场不同程度被破坏。大陈、石塘、坎门等处的9个渔业资源监测站位多样性指数均小于2，生物丰度指数、多样性指数、均匀度分布水平偏低，渔业资源问题严峻。

（二）渔民转产转业的乏力性问题

现行政策对于渔民减船转产补贴力度偏小，且补助标准逐年下降，影响渔民转产转业积极性。同时，文化程度、就业技能与年龄等因素制约了渔民向海水养殖、滨海旅游等领域就近转产转业。以石塘、坎门、大陈三地为例，目前三地共有捕捞渔民1.82万人，平均年龄49.8岁，50岁以上占54.9%，学历普遍为初中及以下，占比高达97.2%，多数渔民除海洋捕捞外基本未从事过其他行业。

（三）渔业政策供给的结构性问题

现行惠渔政策局限于渔业成品油价格补贴、海洋捕捞渔民养老保障等领域，对于渔业转型支持不足。东海渔区渔业补贴种类约18种，仅占联合国粮农组织（FAO）渔业补贴种类的69.2%，其中，渔业捕捞、船舶制造等可诉性补贴（又称黄灯补贴，指那些不是一律被禁止，但又不能自动免于质疑的补贴，要根据其客观效果才能判定是否符合世界贸易组织规则。）占比过大，渔业技术推广、渔业资源保护、渔业科研教育等的投入比重非常小。涉渔金融创新滞后，涉渔信贷结构不合理且总量较小，海域使用权抵（质）押等新兴模式占比有限，涉渔信贷主要集中于规模较大的水产加工企业。水产养殖政策性保险覆盖面亦相当低。据统计，2019年台州水产养殖总面积31336公顷，水产养殖政策性互助保险总承保面积的比例均不足5%。

（四）渔船海上作业的安全性问题

由于作业环境、监管盲区、人员结构等，渔业安全生产形势严峻。比如，异地挂靠渔船的监管难题，由于异地挂靠渔船实际作业区域与登记区域、实际所有人与登记所有人分离，导致“两不管”现象突出。还有小型渔船监管薄弱的问题，台州市仅12米以上渔船升级北斗定位系统，对12米以下的小型渔船定位终端无强制要求。传统渔区人口构成发生了重大变化，本地渔业人口锐减，内陆地区“渔工”增多，而内陆“渔工”往往缺乏航行经验、救生技能，安全隐患较大。

四、东海传统渔区振兴的对策建议

（一）修复东海资源新样貌

立足绿色兴渔，统筹推进东海渔场修复、现代渔业发展与传统渔区振兴，一是加强渔业资源修复，深化国家级海洋牧场示范区建设，加强岱衢族大黄鱼、三疣梭子蟹、曼氏无针乌贼等优势种群增殖放流，全面保护东海渔场“三场一通道”。严打伏休非法捕捞，严格船证交易、网目尺寸、灯光强度等限制性标准。借鉴南太平洋区域渔业管理组织（SPRFMO）、欧盟大西洋金枪鱼养护委员会（ICCAT）等组织的模式，健全东海渔业资源评估机制，掌握东海渔业种群结构、洄游规律、海域分布、最佳持续产量和最小可捕规格。完善东海伏休制度，试点终年禁渔区、特殊鱼类与临时性休渔期，健全地域渔业权、限额捕捞等制度。二是加强湾区生态建设，深化蓝色海湾整治、黄金岸线修复、生态海岛创建，构建“海域—流域—陆域”三级防控体系，加强围填、海区域生态化利用。落实渔业资源与海洋生态补偿制度，探索建立“国家—海区（渤海、黄海、东海、南海和台湾以东海域5大海区）—省级—市级四级政府补偿联动机制”着力修复河、湾、岸、岛等重要生态系统及海洋生物多样性。三是加强海洋综合监管，深化海上综合执法改革，健全渔业与海警、海事等联勤机制，探索实施海域网格管理制，统筹开展“海盾”“碧海”“护渔”专项行动，形成海洋管理“一张网”。参考“挪威—冰岛”扬马延岛争议海域渔业合作案例，创设东海中日（中韩）争议海域调解委员会，优化暂定措施水域入渔制度性安排，联合打击IUU捕捞，健全渔业资源联合开发与国际协调机制。

（二）创新东海渔业新业态

要坚持转型升级与改革创新有机结合，聚焦“创新强渔、绿色兴渔、政策支渔、平安护渔”核心任务。一是要高质量培育渔业新业态，优化渔业产业结构，重点发展深水网箱养殖、浅海围网养殖、近岸碳汇渔业等绿色养殖模式，培育大黄鱼、青蟹等优势养殖产业带；以“21世纪海上丝绸之路”沿线国家与葡语系国家为重点，稳妥发展远洋渔业；大力发展“互联网+渔业”，打造大型水产品网络交易平台；筹组东海渔业科技创新联盟，创建国家级重点实验室、综合型科技试验基地、专业性渔业推广示范站点，深化生态养殖、冷链物流等关键技术攻坚。二是高标准构筑渔业新平台，深挖渔文化、渔民俗、渔名人等资源，以特色小镇经营思维提质渔港经济区开发，统筹推进渔人码头、渔业园区、陆岛连接线等重点项目，打造“地标级”渔港综合体，建设集避风锚地、渔货交易、水产加工等于一体的现代渔港经济区。创设渔业生产要素交易平台，推动渔业劳动力、渔船所有权、船网工具指标、捕捞渔获物等要素进场流转，提供“拍卖—评估—金融—物流”等综合性服务，创建国家级休闲渔业示范基地，优化远洋渔业综合基地开发。三是高效率提升渔业新主体。大力做强渔业龙头企业，重点培养专业大户、家庭渔场、渔民合作社等新型渔业经营主体，促进渔业生产经营规模化、专业化；加大职务船员、执业渔医、渔民“金蓝领”等专技人才培养力度。推动供销合作社与渔业新型经营主体有效对接，构建“产—供—信”一体化渔业经济合作模式。

（三）聚焦政策支渔，全面助推渔区振兴

一是优化便渔服务，深化渔业“最多跑一次”改革，推动重点渔区、偏远海岛等地便民服务平台全面入驻县级行政服务中心，健全“岛际办证、网络流转、政府代跑”制度。创新渔业“无证明”改革，深化“海上枫桥经验”，聘请“渔区乡贤”“文明船主”“和谐渔嫂”担任“海上和事佬”，推广海事巡回法庭、海上警务室。二是强化惠渔金融，改进近海捕捞、远洋渔业、深水养殖、冷链物流等融资方案，开发订单融资、应收账款融资等金融产品，引导设立“海上移动银行”“涉渔流动金融服务工作室”，支持村镇银行、农村资金互助社等新型渔区金融组织发展。深化渔船所有权、滩涂养殖权抵（质）押贷款等金融服务，探索“N户渔民（渔企）联保+渔船抵押”“渔业龙头企业+专业合作社”等新模式，推动水产养殖政策性保险扩大试点范围。三是深化涉渔改革，纵深推进改革试点，高标准建成综合型渔港管理站，完善渔船应急指挥中心、渔船信息化装备、渔获物可追溯系统，优化渔业资源总量管理。改革渔业油价补贴政策，统合财政支渔资金，加大远洋渔业、深水养殖、渔船装备等的支持力度。

（四）秉承平安护渔，全程保障渔船安全

一是依港促安，以“港长制”为基础，依托综合型渔港管理站，充分发挥“依港管船、依港管人、依港管安全”的关口作用。健全驻港协同监管，加强标准渔港、避风锚地与海洋防灾减灾设施建设，实现“渔港—渔船—渔场”闭环管理。二是科技兴安，以“渔港通”信息系统为基础，健全进出港识别与海上数据库，促进捕捞许可、隐患治理、执法处置等信息共享。依托渔船应急处置中心，加强伏休动态管控、灾害天气研判、突发事件调度，实现“渔港—渔船—渔民”管理功能互通，打破部门“数据鸿沟”，与公安（海防）、港航等共建船舶动态管理模块，实现渔区全天候、全时段、全区域管控。三是制度保安，健全风险分级管控措施，落实重大隐患挂牌督办制度，完善安全预警预判、指挥部门协同、三级应急联动、渔船动态干预、安全记分管理等机制；强化港长制、湾（滩）长制、失信惩戒、行刑衔接、派驻检察官、公安联络室，强化“源头严防、过程严管、后果严惩”的渔业安全制度体系。