粮食主产区利益补偿政策存在的问题*——以黑龙江省为例

陈 璐 高 峰 张春玲 王 霞 张 筠

东北农业大学公共管理与法学院，黑龙江 哈尔滨 150010

我国粮食主产区承担了粮食生产的重要任务，2010年以来，我国粮食主产区粮食产量一直占全国粮食总产量75%以上，全国80%以上的商品粮由粮食主产区提供，粮食主产区是我国粮食生产的核心区域，承担着保障国家粮食安全的重大责任，在稳定全国粮食大局方面发挥主力作用，在保证粮食供给方面发挥主体作用。良种补贴是我国加入WTO后根据《农产品协定》出台的第一个农业补贴措施，该补贴于2003年在全国全面推行。此后，国家不断出台新的粮食利益补偿政策，从对产粮的微观主体即农民的补贴政策包括粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机购置补贴、粮食最低收购价政策，到宏观主体即对粮食主产区政府而言，补贴政策只有产粮大县奖励政策，这些政策散见在国家和各地方相关法律、法规及政策文件中，构建了我国粮食主产区利益补偿的政策体系。而黑龙江省作为国家13个粮食主产区之一的省份，比较早地落实了粮食补贴政策与产量大县奖励政策，2004年为落实中央一号文件粮食间接补贴变为直接补贴的政策，黑龙江省政府印发了《黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案（试行）的通知》，至此黑龙江省开始实施对种粮农民的直接补贴，黑龙江省陆续出台了相关落实国家粮食主产区利益补偿机制的配套的法规和政策，在省内建立了比较完善的粮食补偿机制。这些政策在调动农民产粮积极性，增加农民收入以及缓解粮食主产区政府财政压力上都起到了积极的作用，但是仍有不足。

一、粮食补贴标准较低

据资料显示，2015年国家对农民的粮食直接补贴140.5亿元、良种补贴203.5亿元、农资补贴1071亿元，共计1415亿元，总体的数字是庞大的，但是按照全国20.25亿耕地面积计算，每亩地平均补贴却只有不到70元。此外，近些年农业生产资料价格呈普遍增长的态势，粮食补贴的额度明显不能弥补农业生产资料上涨以及物价上涨的指数。以黑龙江为例，黑龙江省粮食作物生产过程中的农业生产资料的价格以平均5.94%的增速在增长，亩综合成本增长最高的年份为2011年，成本增长了10.2%。反观粮食的平均利润，仅以1.28%的速度增长，2013年和2015年不但没有增加，反而下降了。如果长期处于这种情况，农民往往会选择弃农务工。成本上涨不单是黑龙江粮食主产区出现的问题，统计部门调查表明，2008年河南省小麦生产成本为6352.5元/公顷，收益为2301元/公顷，收益比上年减少7.8%。按当地户均种植小麦5.25亩计算，每个种植户的小麦收益不到千元，年收入不及在外打工工资收入，可见粮食主产区的补贴政策对粮食生产微观主体农民的积极性的提高的作用没有预期大，其作用有限。

黑龙江农业生产资料价格指数与农业产品价格指数对比①

二、粮食补贴政策宣传力度不够、运行程序复杂、补贴对象缺少针对性

在调查走访中发现，农民对于关乎切身利益的粮食补贴政策了解不多，有的补贴部分农户竟毫不知情，公众对于粮食补贴政策参与的积极性并不高，粮食补贴制度完全是政府主导推进的，而粮食补贴的利益主体对于政策的制定缺乏必要的参与，势必阻碍粮食补贴政策的完善。

粮食补贴政策的实施涉及到财政部门、农业部门、粮食部门等多个部门之间协调和配合，但是现实情况是各部门之间缺少必要的沟通信息平台，使得粮食补贴政策落实效率偏低。同时粮食补贴种类较多，补贴的标准也不统一，有的是按种植面积发放，有的按计税面积发放，因此粮食补贴发放历时长、政策的执行成本也较高。同时，现行的粮食补贴政策是按照地区来进行的，同一地区补贴的标准基本相同，没有考虑到地区的差异性和农户之间的差异性。如何保证粮食政策在公平的前提下兼顾各地区间农户间的差异，实施更加合理的差异化补贴标准，简化补贴手续，降低政策执行成本，是今后完善粮食补贴政策体系的关键所在。

三、产粮大县奖励政策财政支持幅度偏小

产粮大县奖励政策使粮食主产县（市）财政压力得到有效缓解，同时政策的实施也调动了地方政府抓粮的积极性，近些年，中央财政也不断加大粮食产粮大县奖励资金支持力度，但是与实际需要相比，奖励资金额度仍偏低。以2013年为例，中央财政投入粮食生产共计1700.55亿元，主要用于粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴四个方面，当年国家产粮大县的奖励资金只有319亿元，补贴是奖励资金的5.3倍，这些奖励资金分摊到各县及按粮食产量分摊就更少了。

以黑龙江省为分析对象，据2012年统计资料显示，黑龙江省的70个粮食产粮大县（包括国有农场）中有61%财政收入不足亿元，30%没有脱贫，这70个粮食产粮大县的80%自主经济发展缓慢，完全凭借财政转移支付维持政府运转。粮食主产县由于常年从事粮食生产，导致工业化、城镇化发展缓慢，工业根本没有反哺农业的能力，这也造成粮食主产县粮食生产可持续发展能力不足。因粮食的特殊性，粮食不能像一般商品一样完全由市场决定价格，粮食主产区的粮食通常会被销售地区以低价获取，粮食主产区获得不了应有的收益，只能靠财政吃饭，没有能力扩大再生产或者支持地方基本建设，形成了恶性循环，使得粮食主产区多扣上贫困的帽子。

通过以上分析可以看出现行粮食主产区利益补偿政策仍存在一定的局限性，应针对存在的问题提出相应的完善对策，如应加大粮食补贴力度，根据测算，粮农的成本率如果达到40%左右，是一种比较理想的状况。为此，根据这一比例，同时结合物价上涨情况和农资价格上涨情况，不断动态调整补贴标准；简化粮食补贴操作程序，实行差异补贴，各地方政府应加强粮食主产区利益补偿政策的宣传推广，定期组织农民学习粮食利益补偿相关知识，使之成为农民广泛知晓的内容，为政府制定粮食补偿政策建言献策；加大粮食产粮大县的奖励力度，每年获得产粮大县奖励资金虽然在不断增加，但是与粮食产量挂钩，折合到每斤粮食所获得的奖励还不足1分钱，可见产粮大县奖励幅度偏小，支持力度不大，并未完全实现财政奖励的初衷，因此应不断加大产粮大县奖励的资金力度。对粮食主产区利益补偿政策的不断完善，可调动粮食主产区产粮的积极性，弥补粮食主产区因粮食生产产生的利益流失，平衡粮食主产区与主销区之间的经济发展不平衡，为维护国家粮食作出更大贡献。

注释：

①图表中上年指数为100.