有关支持民营企业发展政策落实效果的研究——基于天津市企业实证调查

李奕，王桂莲

（天津中德应用技术大学，天津 300350）

一、前言

支持民营企业发展壮大是我国建设中国特色社会主义事业的重要内容，历年来受党和国家的高度重视。自改革开放，我国不断推进和完善促进民营企业发展的相关法律法规和政策措施。一定程度上，对民营企业的发展壮大起到了重要的推动作用。然而，尽管我们在促进民营经济发展的工作中取得了一定成绩，现实发展仍然不容乐观。民营企业运营仍然存在很多困难；民营企业对促进其发展的政策支持仍然存在诸多诉求；有关民营企业发展的支持工作仍然有待改进、提高和完善。从战略管理与运营管理的角度思考问题，战略与执行从来都不是一蹴而就简单对接就能顺利完成的。从战略目标到执行效果，不仅需要高屋建瓴的战略思想指导，更需要脚踏实地的落实执行予以实现。这是一个不断反馈、不断反思、不断修正、不断加强管理的动态管理过程，更是一个系统工程。基于此，文章希望通过对支持政策实际落实执行情况的反馈调查，聚焦问题与不足，提出对策建议，试图为相关研究与实践工作提供些许参考和帮助。研究以天津市为例对天津市民营企业实施了广泛地问卷调查和典型企业的访谈调查；在此基础上，聚焦问题给予意见建议。

二、有关支持政策落实情况的现实反馈

（一）调查基本情况

调查包括四个部分。第一部分为被调者的基本情况以及所在企业的基本情况；第二部分为对现有政策的认知反馈调查；第三部分为对现有主要政策的使用情况调查；第四部分为对政府如何更好支持民营企业发展的意见建议调查。由于本课题是针对天津地区的政策落实情况开展的调查研究，因此本课题聚焦天津地区民营企业进行调查。同时，考虑到问卷的可回收性以及问卷回收的整体质量和后续反馈效果，问卷地发放主要针对与课题组所在单位有校企合作或者接受培训教育的民营企业开展。共回收有效问卷24份。被调企业中，2家企业为股份有限公司，18家企业为有限责任公司，3家企业为独资企业，1家企业为合伙企业。有关所属行业，一半以上为现代服务业（13家，占54．17%）企业，3家为批发零售贸易企业，2家为制造业，2家为建筑业企业，2家为餐饮业企业，另外有采掘业和交通运输仓储物流企业各1家。企业近3年平均年销售收入情况和员工情况如下图所示。

图1 1年销售收入情况

图2 企业员工规模

（二）有关民营企业对现有政策的认知现状

1．有关政策中最重要政策因素的认知

研究调查了企业对影响民营企业发展最重要的政策因素的认知。调查显示，企业对税费方面最为在意，54．17%的企业认为国家的税收政策对其发展有最重要的影响。除此之外，企业对各种外部因素的影响程度认知排序分别为行业准入和融资渠道（均为11，占45．83%）、执法环境和政府沟通（9，37．5%）、地方保护主义（8，33．33%）、权益保护（7，29．17%）、土地政策（3，12．5%）和舆论环境（2，8．33%）等。关于各支持政策的作用，企业对放宽市场准入和加大财税金融支持方面的直接推动作用还是比较认可的，认可度占62．5%。应该说，国家推出的相应政策，在一定程度上发挥了重要作用，得到了企业界的认可。除放宽市场准入和加大财税金融支持以上两个因素外，维护合法权益以及加强政府政策指导和协调也得到了部分企业的肯定，认可度为58．33%。此数据结果也一定程度上显示出企业对保护其自身合法权益以及得到政府政策指导和协调作用的渴望。进一步，在所有评价反馈中，企业的最高认可程度均没有超过70%，也一定程度反映出我们在政策的落地执行方面还有待提高。

2．有关对妨碍自身转型升级困难因素的认知

研究也希望了解企业对当前妨碍自身转型升级困难因素的认知。调查指出资金、人才、市场风险和技术等都是最主要的影响因素。其中有关人才方面的反馈，特别值得关注。管理者普遍感觉人才紧缺。这种人才紧缺不仅仅体现在某类人才提供方面，而是体现于企业各个层次人才的供给方面。包括：企业家自身的适应与调整、高端人才的缺乏，以及员工整体素质的提高等等。这个结果也呼应了企业对于政府人才政策的认知反馈。研究中，企业普遍认为当前人才引进与维持方面的政策执行效果最为薄弱，有待提高。企业对于政府的人才政策有更多期望和要求。被调企业管理者认为人才市场需要进一步完善、人才培训自主性需要加强、人才落户优惠政策的到位还有待提高、人才住房保障政策应该进一步加强。综合企业对自身转型升级困难的认知，民营企业对人才的需求问题需要引起关注。“如何对人才进行培训资助？”“如何完善人才市场”“如何能提高完善对高级人才的优惠政策？”以及“如何落实人才落户政策”和“如何加强人才住房保障政策”等都是相关部门需要思考的问题。

有关市场准入政策，尽管，国家出台各种政策；现实中，只有45.83%的企业较为认可。另外33.33%的企业认为市场准入条件非常苛刻。同时还有20.83%企业认为没有完全开放市场。同时，有将近67%的企业认为存在玻璃门现象（即政策允许和鼓励非公有制企业进入，但实际进入时却很困难），且普遍认为情况比较严重和非常严重（比较严重为58.33%和非常严重为8.33%）。这些问题的反馈，应该提请政策制定和执行的相关部门关注。不仅要研究市场准入的现实性还要加强市场准入政策的宣传和引导。同时，研究也调查了企业对于进入相关行业障碍的认知。企业的回答也值得相关部门思考。应该说，企业的思考也比较客观和理性。有关市场进入，企业首先认为自身资源和能力特点是影响其能否顺利进入市场的重要因素。除此之外，当前有关准入政策与法律法规的一致性、相应的配套措施细节，以及地方部门的态度和服务等方面，也会影响其市场进入。尤其是政策的一致性和相应配套措施方面，需要加强关注。另外，管理者也回答了有关为什么市场准入存在困难的认知。在所有重要因素中，排在前四位的分别为对不同所有制企业的差别对待（14，占58.33%）以及市场、资金和技术（13，54.17%；9，37.5%；9，37.5%）等各方面的壁垒。答案值得深思。

在财政、税收和融资方面，管理者也普遍反映当前税率较高、有不合理的内容以及财政专项扶持资金对民营企业有一定歧视存在。其中有关税率方面，企业聚焦在增值税和营业税方面。而在融资方面，87.5%的企业反映存在融资困难。其中困难较大的占45.83%，接近一半比例。进一步询问有关融资困难的主要原因。企业主要反映中小企业融资更为困难（62.5%）、难以直接融资（58.33%）以及融资成本高昂（50%）等三个方面。另外，缺乏融资渠道也是比较重要的原因（占37.5%）。

（三）有关民营企业对现有主要政策的使用现状

研究除调查企业对相关政策的一般性认知和理解外，还希望探求企业在自身经营运作过程中，对政策的运用情况的反馈。研究首先询问了每个企业对现有相关政策的掌握情况。调查结果引人深思。只有8.33%的企业，认为自身对政策的运用情况较好。约63%的被访者认为企业运用情况一般；更有25%的被访者认为企业其实并不了解各项政策；甚至有约4.2%的被访者表示企业政策运用情况较差。应该说，这些政策对于企业来说都是利好政策，理想情况下企业应该掌握运用和享受情况较好，但现实情况却不容乐观。

调查也进一步探求企业在经营运作中，自身对政策理解和使用较好的方面。与之前问题反馈呼应，对诸多市场准入和财税融资等方面的运用情况，企业整体来说较为一般。各项政策中，明显高于其他政策的选项是贯彻平等准入、公平待遇原则方面。其余政策方面，企业自身觉得运用较好的，整体比例不超过33.3%。这也一定程度上说明绝大部分民营企业对于相关政策的理解和运用情况并不是非常理想。未来相关部门应该加强对相关政策的宣传、培训和引导。

被调管理者也反馈了对于当前全国及天津市下发的相关政策文件落实情况地评价。调查使用里克特5级量表。其中非常好赋分为2；比较好赋分为1；一般赋分为0；比较差赋分为-1；非常差赋分为-2。几乎所有政策评分平均值都在0.5到1之间。应该说企业对于全国及天津市的各项政策落实情况，整体评价都为肯定，但整体落实情况还有待提高。特别在大力发展社会中介服务、支持开展对企业经营者和员工培训、支持企业开拓国内外市场以及推进行业企业专业化协作和产业集群发展等几个方面，企业评价的平均值，都约为0.5。政策落地还需要加强。同时企业也反馈了现实中的各项困难，具体包括：政策不透明、融资渠道不多、程序太复杂、各种政策不一致且没有具体配套措施导致无法开展等。

（四）有关企业对政府如何更好扶持民营经济发展的意见建议

研究也深入调查了企业对于政府如何更好地扶持民营经济发展的意见建议。在市场准入政策方面，企业认为除消除差别待遇外，还应该消除地域障碍。地方保护对民营经济发展有一定消极影响。在融资政策方面，政府应该在建立小额贷款担保基金方面以及贷款贴息和建立针对中小企业的融资专项基金方面，给予加强。在人才政策方面，相关部门应该完善提高人才招聘公共平台、加大政府培训和人才引进的支持力度。在土地政策方面，几乎75%的企业提出了希望能为自主创新的企业提供更多的土地优惠使用待遇，也有一半的企业再次提出要简化用地和建设程序。在促进自主创新方面，调查反馈企业普遍希望进一步健全和完善法律保护，并加强对民众有关方面的宣传和教育以提高整个社会的法律保护意识。另外，被调的24家企业还特别提出相关部门应该加强政策的宣传、解读和教育；应该加强沟通环节和渠道；应该加强监督手段、完善监督机制；还应该简化服务流程提高服务质量等。

三、天津市典型民营企业案例剖析

在开展问卷调查广泛了解民营企业对相关政策运用效果的认知、使用和反馈情况基础上，本研究进一步调研典型企业，希望通过现实案例深入把脉支持民营企业发展壮大政策落实情况。研究选取了处于初创阶段和发展阶段的两家不同发展阶段的科技型民营企业进行深入的访谈调查。

研究选取科技型企业基于两个原因：其一，科技型企业往往属于创新型企业，属于国家重点支持发展的民营企业对象；其二，科技型企业往往在技术、资金与领域方面需要较多的政策支持，因此其发展过程相对来说能更好体现相关促进民营企业发展的政策执行落实情况。有关两个不同阶段的典型案例样本企业地选取，结合了数据的可得性、企业创始人情况、创新领域、发展的情况、绩效以及所在区域和可能享受的政策等方面。基于此，有关初创阶段企业，研究选取了M公司；而在发展阶段的典型企业，研究选取了N公司。研究对两家企业有关企业享受政策支持情况、对政策支持有待提高之处的思考以及相关意见建议进行了深入的访谈调查。

（一）M公司

M公司，成立于2017年3月，是一家专注于轻餐企业视觉形象设计的初创型企业。该公司基于新零售模式，提供包含从品牌战略策略、产品策略、VI形象设计、菜品策划设计，再到终端广告体系等一系列业务，为客户提供品牌系统化解决方案。该项目运营第一年，创造平台销售收入150万元；第二年，创造平台销售收入3000万元。在组建产品中心后，预计平台销售收入可达6000万元。

1．有关企业享受政策支持情况

M公司的创办人，为高校毕业生。相应享受了相关创业扶持政策。公司的营业执照是通过学校创新创业孵化基地无偿帮助申请，还得到了所在地劳动保障中心提供的4000元创业资金扶持。创办人在创业期申请到了一年期免费入驻的办公工位。另外，除物理空间外，M公司还享受了相应“一站式”创业服务。同时，由于该公司的创业者以及公司的工作人员，基本是高校毕业生。该公司还享受了创业社保补贴政策以及创业贷款补贴政策

2．对政策支持有待提高之处的思考

公司创办人和管理者反馈其享受政策支持的困难之处以及对政策支持的期待，主要反映在四个方面。第一，政策了解不够多，政策解释和宣传传播不够清晰和广泛。由于宣传策略不当、宣传渠道狭窄、宣传对象不精准、宣传缺乏持续性等，导致创业的大学生对自主创业的税费、资金、社会服务等方面的相关扶持政策了解不够，存在“信息不对称”的问题。第二，政府提供的创业培训效果和后续服务有待提高。政府组织的创业培训更多的是将培训作为一项任务来完成。培训者关心培训的贡献和收入，很少从定性的角度考虑培训的效果。同时，缺少完善的相应配套服务，培训效果也存在一定限制。未来工作中，需要更多的点对点服务，提高服务实际质量。第三，在政策的执行方面有很多限制。打通政策落地“最后一公里”问题成为很多政策的“痛点”[1]。大学生创业者由于普遍缺乏社会经验，不知道如何与政府相关部门沟通，对于申报流程不熟悉，申报材料准备不到位，因而该问题会显得更为严重。在对高校大学生创业者调查访谈中发现，目前已有政策下发无法执行、补助条件限制申请困难、资金到位缓慢、资金使用范围与企业生产用途不一致等是大学生创新创业扶持政策执行中面临的主要问题。最后，大学生创业资金来源主要是政府财政拨款，资助渠道狭窄，政策限制性较强，从社会上获得银行贷款，小额担保贷款和风险投资等资金的方法尚未成为主要渠道，并且尚未形成完备的大学生风险投资投融资机制。如何建立有效的风险投资体系和规范良好的风险投资机制，还有待进一步完善[2]

3．意见建议

基于自身特点和经营情况，M公司反馈四点意见建议。第一，希望加强大学生创业信息平台建设，完善宣传渠道。建议有关部门完善大学生创业网站的功能。提供政策发布及咨询、创业资金申请、创业项目配套以及大学生创业信息等公共服务。第二，希望深化创业培训，帮助创业。组织开展创业教育、创业实践、创业实战等创业生态训练。通过教育进修、实践成长指导、资源互助等多种形式，对培育对象进行全面系统扶持和跟踪培养，推动成长期大学生创业企业做大做强。第三，健全服务体系，简化流程。政府颁布的相关扶持政策要更加规范和权威，各项政策要及时修订和调整。例如：进一步完善工商登记“绿色通道”，简化办理营业执照流程；进一步优化精简补贴政策申报程序，降低审批成本等。第四，希望各级政府、高校及孵化机构可以采取多种有效形式资助创业。包括设立“投融资服务平台”“风险投资联盟”“创业投资基金”，不定期举办各类创新创业竞赛，邀请风险投资专家和知名创业者参与，为创业者提供创业资本等[3]

（二）N公司

N公司，成立于2009年天津市某工业园区中。是一家专注于食品机械领域的专业厂家。该公司开展纵向一体化经营，进行自主研发、生产制造和营销销售。拥有二十余项实用新型专利和发明专利，并通过质量体系认证，获得国家高新科技企业称号。

1．有关企业享受政策支持情况

N公司是一家在工业园区内成长起来的技术型企业。因此，其成长和发展过程中，享受了一定园区优惠政策。在工业园区和孵化器等创新创业平台中，初创企业可以获得低成本的租赁场所，通用技术支持，银行和风险资本融资服务以及工商服务，从而提高了企业的效率并缩短了企业的成长时间。孵化完成五年后，N公司已从科技型中小企业成长为国家高新技术企业。被认定为国家高新技术企业后，公司享受所得税优惠政策，税率仅为15%。

2．对政策支持有待提高之处的思考

N公司管理者反馈其享受政策支持的困难之处以及对政策支持的期待聚焦在两个方面。第一，扶持高科技企业配套措施后劲不足。高新技术企业需要强大的研发实力来保证其积极的创新活动促进其发展。国家关于《高新技术企业认定管理办法》中规定，高新技术企业认定过程中，过去三个财政年度的研究开发费用总额不得低于3%至5%①科技部，财政部，国家税务总局．《高新技术企业认定管理办法》国科发火〔2016〕32号）二○一六年一月二十九日发布．。这意味着高新技术企业不必须表现出持久的投入和持久的高创新表现。然而，很多科技型微小公司更容易在创业初期迅速崛起发展，却不容易在后续的研发表现中具有持久的耐力。第二，政策设置落实度待提高。当前对创新过程的税收激励措施主要是针对研发费用的企业所得税进行预扣政。当年不能扣除的部分可以在未来5年内扣除。而实际上，缺乏实现实际预期的现实基础。在投资于创新项目时，技术创新公司倾向于长期投资大量资金且没有利润。五年内的技术开发成本可能仍不可扣除。因此，现实中优惠政策一定程度很难兑现。

另一方面，从政策申请过程的角度来看，公司需要提交一系列文件和材料。比如：企业经理的决策文件、项目成果、准备过程中的情况说明、研发费用发生收缴表与预算表、公司享受研发费用加扣除政策后的研发费用以及用途说明等。申报程序非常繁杂。复杂的程序一定程度上打击了企业发展的积极性，对企业发展有一定不利影响。

3．意见建议

基于自身特点和经营情况，M公司反馈三点意见建议。第一，希望政府提供帮助，促进民营企业提高研发实力。希望能在高新技术重点战略领域，设立产业创新创业资金；建立省市级重点实验室以及建立技术战略联盟，促进产学研合作。第二，希望科技政策注重民营企业发展，多听取企业意见反馈，优化资源配置。第三，简化科技政策申请的流程和程序。科技财税政策（例如研发费用，扣除额以及专利承诺）涉及多方利益实体，比如政府、企业、市场、社会中介机构和其他部门等。这些不同组织间合作的情况直接影响着支持政策实施的最终效果[4]。企业反馈，现实中这种通过多部门合作的科技政策的申请和实施程序非常复杂繁琐、占用非常多时间和精力。企业强烈希望能够在执行程序方面进行简化，以提高政策执行部门的执行力。

四、有关支持政策提高落实执行力的思考和建议

通过以上有关政策执行效果的反馈调查，研究发现我国支持民营企业发展的诸多政策对我国民营企业的发展起到了积极的推动作用，一定程度上得到了广大民营企业的认可和肯定。但在战略思想实现的运营管理过程中，仍存在着各种遗憾和困难。主要表现在四个方面：第一，政策在前期的宣传、解读与培训以及整个过程的沟通互动工作还有待提高。尽管所有战略规划和部署对于民营企业来说，都是利好政策，但民营企业对这些利好政策的认知和理解情况并不好，实际运用效果也相应欠佳。第二，政策规划的有效性还需要加强。尽管有各方面的政策精神，但部分政策精神还需要具体落地细化，才能更好地在实际工作中执行。这需要内容上的丰富、体系上的健全以及各部分之间的协调和统一。第三，政策执行过程中程序较为烦琐复杂，造成执行的效果还有待提升。无论是问卷调查结果还是访谈调查结果，都一定程度上显示出企业对于简化政策执行程序的期待。第四，尽管国家大力扶持创新和推进人才培养，但与企业实际期待相比，还存在一定差距。企业迫切需要政府搭建平台、提供资源，给予保障。进一步，需要做好以下七个方面工作：

（一）健全完善相关政策体系和内容

在未来的工作中，需要健全完善相关政策体系。需要在每一项特定法律法规和政策措施的内容上重新审视和推敲相关政策的合理性和可操作性，修订和完善；还需要我们从相关政策实施的逻辑性和彼此关联性认真思考和制定配套措施和细则，健全政策体系。

诚然，当前，党和国家各级政府和相关部门出台了很多政策[5]，但是部分政策在具体的内容上却仍待推敲和完善。同时，具体到操作执行层面，部分政策还缺少相应配套措施和细则，很难真正实施或者实施到位。比如，目前虽然针对鼓励民营企业进行融资的政策越来越多，但大多并没有法律效应，仅仅是停留在条款方面，缺乏实际操作性。在未来的工作中，相关部门应该针对具体工作，补充配套措施和细化实施细则，确保政策落地实现。未来，我们需要对相关法律重新审视，结合实际情况从内容上和逻辑上认真推敲，修订和完善。

（二）统一和协调不同区域与部门之间的政策制定与实施

在未来的工作中，应该站在战略的高度，从宏观的层面审视和把握微观层面的规划与执行，努力统一和协调不同区域之间、不同部门之间的政策制定与实施。调查显示，部分政策在不同部门之间和不同区域之间有时存在一致性欠佳的现象，直接影响现实效果。一方面会造成理解的难度，影响企业很难精准掌握政策的内容、要求和程序；另一方面，自相矛盾或者脱节也会影响相关精神在实际应用过程中无法操作、实施，或者变味失去意义。因此，建议在未来工作中，相关各级政府、部门应该加强在有关政策的制定和实施方面对其管辖范围的下属区域和部门进行宏观地规划、指导、协调和控制。

（三）加大人才政策力度汇聚人才凝聚智慧

研究在对企业的调研中，深刻感受到了民营企业对于人才迫切的需求和渴望。在问卷的若干问题的回答中都有突出体现。大部分民营企业都认识到有关“人”的问题是影响自身能否很好转型升级的重要的问题。无论是创业者自身，还是不同层次管理者，抑或基层员工，其能力和素质的高低都直接影响着企业的发展。“如何对人才进行培训资助？”“如何完善人才市场”“怎么能提高完善高级技师的优惠政策？”以及“如何落实人才落户政策”和“如何加强人才住房保障政策”等都是值得思考的问题。在未来的工作中，企业应该加大人才政策的力度，为企业和区域经济的发展汇聚人才凝聚智慧。

（四）积极搭建创新帮扶平台引领创新发展

在当前激烈的市场竞争中，创新是企业发展的必由之路。几乎所有企业都能意识到创新的重要作用，却未必都能做到主动性地创新变革。特别是民营企业。其资源和技术都存在较多的限制。需要很多方面的支持和帮扶。调查中，很多民营企业表达了自己有关人才的困境以及希望打破局限的迫切愿望。企业管理者希望政府积极搭建创新帮扶平台引领创新发展。

（五）加强宣传、解读与培训教育工作

在未来的工作中，相关部门应该加强对支持政策的宣传、解读和培训教育工作。促进民营企业发展，不仅需要政策，更需要配套服务，还需要政策的服务对象对政策的理解、掌握和使用。在本课题的调查中，我们得到了一个惊人的发现。政府推出的这些利好政策，并不是所有民营企业都能很好地理解、掌握和应用。课题组调查了民营企业对现有相关政策的掌握情况。调查结果引人深思。仅仅有8．33%的企业表示较好的获得了政策的支持。超过60%的企业表示政策运用情况一般。更有25%的企业表示对各种支持政策不太了解，甚至有4.17%的企业表示掌握情况较差。这些致力于促进民营企业发展的政策对于民营企业都是利好政策。理想情况下，企业应该掌握运用和享受情况较好。但现实情况却不容乐观。因此，在未来的工作中，出台相关政策的部门应做好后续的宣传、解读和培训教育工作，确保政策得以很好地理解掌握和应用。

（六）简化流程和程序便捷服务

简化流程和程序便捷服务，是课题组在调查过程中，强烈感受到的企业呼声。无论是在问卷调查的回答中，还是在访谈中，都可以看到企业相关方面的需求。比如，在用地和建设程序方面、在科技政策的申请和实施程序方面，以及在创新创业基金扶持程序方面，企业都反映较为复杂烦琐。“如何能简化程序？”，这也是相关部门应该思考的问题。同时，几乎所有管理者都反馈企业生产经营中遇到的最大政策应用困难是很多政策程序太复杂、流程太烦琐。应提请相关部门重视，从服务管理的流程管理方面反思和整改，提升服务。

（七）以解决问题为导向提高改进沟通服务效果

提高政策落实效果应围绕如何解决现实困难和问题开展。否则政策便无的放矢，失去意义。课题组深入调查了企业对于当前全国及天津市下发的相关政策文件落实情况地评价。应该说企业对于全国及天津市的各项政策落实情况，整体评价都为正面评价，但评价的总体分数却不是很高。特别在大力发展社会中介服务、支持开展对企业经营者和员工培训、支持企业开拓国内外市场以及推进行业企业专业化协作和产业集群发展等几个方面，企业评价的平均值较低。并不是十分理想。课题组建议在未来工作中，相关部门应加强与企业的沟通和交流。定期和不定期组织调查研究，了解民营企业对政策的需求和评价，基于反馈布置和落实工作。将行动对准目标，将执行对接战略，“不断反馈、不断反思、不断修正、再不断加强管理”，使政策落地生根发挥作用。