论我国城乡居民基本养老保险待遇形成机制的重构

聂毅

关键词城乡居民 养老保险待遇 形成机制

一、问题的提出

党和政府高度重视城乡居民养老问题，近年来随着城乡居保经办机构的成立及不懈努力，城乡居保覆盖范围不断扩大，参保率超90%，基金收入稳定增长，保障水平不断提高。不论法律、法规还是政策都明确了城乡居保制度，各地也建立了相应的制度及机构，绝大多数年满60岁的城乡居民也都享受了基本养老保险待遇，但是，城乡居保待遇与民众的期望值相差较大。城乡居保待遇不高关键在于城乡居保待遇的形成机制，需要优化城乡居保待遇的形成机制。

二、城乡居保待遇形成机制的弊端

（一）缴费档次固定且过少，激励机制的效果无法体现

与其他两种养老保险缴费模式（由用人单位和职工分别按照职工工资总额和个人工资的一定比例共同缴纳）不同，目前城乡居保主要由参保人个人缴费，辅之于政府补贴。参保人在定额标准范围内自主选择某一档次（100元/年-2000元/年共12个档次，各地档次不一致）缴费，缴费期间一般不得变更。此模式直观简单，便于缴费及管理。但是，被固化的缴费标准不能考量社会经济发展，更无法考虑参保人缴费能力的差异，无论外出打工的农民工还是在家务农的农民，不同年份的缴费能力有很大的差异。其次，从近几年城乡居保年度平均缴费额仅约为150元来看，大部分参保人选择最低档次或是中低档次参保，主要原因不是参保人收入过低而是财政补贴过低，激励机制应有的作用无法发挥。最后，城乡居民因无固定收入而很难持续地选择较高缴费档次参保，多缴多得、长缴多得的激励机制，使经济条件较好的参保群体享受了更多的政府补贴，经济条件较差的参保群体仅享受了较少的政府补贴，不符合财政收入再分配应向低收入群体倾斜的原则。

（二）个人账户养老金过低，地方财政隐性压力大

个人缴费对个人账户累积资金额的高低起着决定性作用，若按高标准2000元/年缴费，15年仅为3万元，均分到139月仅为215元/月。随着老龄化社会的临近，城乡居保的养老金账户的支付年限必将大大延长，同时，随着社会经济的不断发展城乡居民养老待遇也必将提高。如果不提高个人缴费标准，如果不加大对长期缴费参保人的激励力度，养老基金难承重负，只有逐年加大政府财政的额外补贴。养老金的支出及其增长不能脱离各级地方财政（特别是县市级，如湖北省规定地方财政补贴按5：5分别由省财政与县市财政分担）的承受能力，须与地方财政支付能力相适应。当个人账户养老金支付完后，支付的责任必将由县市财政承担，在当下地方财政负债过重的情形下必将影响到城乡基本养老保险制度的稳定。

（三）基金运营渠道少且效率低

基金投资回报率是影响城乡居保待遇水平的另一重要因素。金融监管部门出于基金安全考虑，因城乡居保基金统筹层级低而要求基金投资的主要渠道是银行存款。据统计，城乡居保基金的投资回报仅占基金总收入的2.5%，并呈下滑趋势。这种保值增值方式虽相较安全，但因单一而收益低，如果考虑CPI上涨因素，基金不仅难以实现保值增值，实际上在不断减少。因此，单一的投资渠道、较低的投资回报率，都已不能为城乡居保提供有效保障，不利于城乡居保制度的持续稳定。

（四）基础养老金标准低且不平衡

城乡居保待遇中的基础养老金标准体现着政府在社会成员养老保险中的责任分担。在个人账户养老金不能增加的情形下，唯有增加基础养老金才能提高养老待遇水平。各地城乡居保基础养老金不一样，平均每人100元/月左右，与2011年制度实施初期相比，基础养老金标准虽在六年内翻了一番，但与城乡居民的生活诉求仍有很大差距。当前城乡居保基础养老金标准还不及城镇常住居民人均生活消费支出的10%，远远未能满足城乡居民基本生活需求。从各级财政对城乡居保投入看，2016年中央、湖北省以及县市对城乡居民基本养老保险财政补贴仅占一般公共预算的1.85%，远远低于对企业职工养老保险的补助力度。另外，因统筹层级为县市级，各县市的财政状况不同而直接制约了基础养老金。

三、城乡居保待遇形成机制弊端的成因

（一）待遇调整机制缺失

城乡居保待遇过低的主要原因是缺乏居保待遇调整机制。一是缴费档次虽有增设，但仅增设了几个最高档次，而低档次的没有调整，严重影响了城乡居保基金的筹集，当然也影响了参保人的养老待遇。应抬高门槛，拉大档次差距，并由参保人自主选择。二是基础养老金标准虽有调整，但未形成科学的与社会经济发展相适应的调整机制。

（二）政府激励机制有待完善

现有激励机制在制度未能凸显多缴多得、长缴多得的原则，无法调动城乡居民参保且多缴长缴的积极性。多缴多得的原则貌似得到体现，但缴与得（含政府补贴和养老待遇）未成正比。特别是长缴多得的原则没有体现，基础养老金并未随缴费年限的延长而增加。

（三）基金运营管理追求安全而丧失效率

城乡居保基金投资收益情况是决定基金能否实现保值增值的关键。当下，我国仅有城乡居保是县市级统筹。因统筹层级低而规模过小，并且缺乏投资人才，即使金融监管部门放宽了投资运营渠道也可能难以形成效益，同时，渠道过多必将增加投资管理成本。

（四）财政补贴的力度有待提高

要维持城乡居保制度的稳定性，就需要政府、集体和参保个人共同作用，且以政府主导为主。目前，除少数地方集体组织有收入来源，绝大多数地方的集体组织不仅没有收入，还要靠集体组织的缴费来维持，因此，城乡居保基金的筹集主要依靠政府与个人。从各级政府财政预算看，政府财政对基础养老金的补贴占各级财政预算的比例并不高，特别是中央财政，政府补贴的力度尚有较大的提升空间。

四、重构城乡居民基本养老保险待遇形成机制

（一）优化参保缴费激励机制，力保城乡居民参保全覆盖

城乡居保的筹资方式包括个人缴费、集体补助和政府补贴，但个人缴费是个人账户累计额的最主要的筹资方式，也是影响将来领取养老金多少的关键。因此，如何提升待遇水平，除提高基础养老金外，关键在于个人缴费的多少及长短。只有优化参保激励机制，真正做到“多缴多补、长缴多得”，才能引导参保人多缴长缴，解决好个人账户累计额低的问题。首先，提高缴费标准，增设缴费档次，加大补贴力度。以保障基本生活为目标，参照经济发展水平，结合居民缴费能力和财政负担能力，科学设置缴费档次，建立动态调整机制。目前，可以200的间距设定缴费档次，2000后以1000的间距增设几个高缴费档次，最高档次应接近灵活就业人员参加企业职工养老保险的标准，为少数经济能力强的城乡居民与企业职工养老保险的衔接打通通道。其次，优化缴费激励机制。激励机制的功能主要是引导城乡居民参保并激发参保人选择较高档次和长期缴费的积极性，因此政府补贴应与参保人的缴费额及年限正相关。最后，增强参保缴费的灵活性。城乡居民没有固定收入且年度收入有较大差距，如自然灾害等都會直接导致居民收入的减少，从制度的人性化就应改变一年一次缴费的规定，在参保人参保后允许参保人自由选择缴费年度，也可补交上一年度的费用。

（二）建立健全基础养老金调整机制，重构养老待遇体系

影响城乡居民养老待遇的另一重要因素是基础养老金。因此，建议尽快健全基本养老金调整机制。应每年调整一次，稳定的预期必将激发城乡居民参保的积极性。当然，调整幅度不得损害经济发展效率，毕竟，社会保险只是保基本。中央政府应统筹考虑企业职工和城乡居民养老金的年度调整，同步但不比例。其次，建议对基础养老金标准的设定进行优化，以充分发挥基础养老金“杠杆调节”作用为着力点。。基础养老金标准除了与经济发展水平、居民收入水平及CPI等因素挂钩外，更应当与个人缴费水平、缴费年限等挂钩，可在相同基础养老金之外加设年限奖励金，凡超过15年的就可得年限奖励金。最后，为落实精准扶贫常态化，应加大对贫困群体养老保障的力度，将城乡居保与社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障制度融为一体，对贫困群体（一年一审）实行非缴费型养老保险，由社会救助、社会福利等专项基金替缴养老费用，以缩小不同城乡居民问基本养老金的差距。

（三）提高统筹层级，提升基金运营和使用能力

城乡居保基金的收益率也直接影响待遇水平和制度的稳定性。要提高城乡居保基金的收益率，除了加强基金运营管理外，关键在于提高统筹层级，设立专门的省级基金运营机构，扩大基金投资渠道。统筹层级的提高，因规模效益可提高基金的运营效率，缩小地区问的待遇差距。因此，可通过分步走的方式，推进统筹层次的提高，先实现市级统筹再到省级统筹，待条件成熟后最终实现全国统筹，逐步提高基金的管理能力，均衡地区问发展差异。可采纳原邮政储蓄的做法，存入银行的养老基金可实行高于一般存款的利率，进入资本市场运营的可参照职工养老保险已有的经验，甚至可以直接委托给社保基金由其运营。另外，要加强城乡居保基金使用的管理与监督。城乡居保经办机构要充分利用大数据等现代信息手段，降低人工成本，提升使用效率，避免空吃城乡居保养老金以及滥用非缴费型养老保险权利现象的发生。同时，加大城乡居保基金的监管力度，充分发挥人大、审计、社会等方面的监管作用。

（四）加大政府财政资金投入，保障养老待遇水平均衡化

社会保险具有保基本、普遍性、強制性、可持续性等特征，城乡居保也不例外。在强化个人缴费的同时，不能排除而是加强国家责任。一是在进一步加大中央、省、市三级财政投入力度的同时，合理确定三级财政的责任分担比例。针对不同地区财政收入状况确定动态的不同的分担比例，以减轻地方财政压力，保障养老待遇水平均衡化。二是建立与保障居民生活基本需求相适应的、动态调整的财政补助机制，城乡居保待遇水平设定为适当高于最低生活保障标准的水平，低于企业职工养老保险标准。