论农村“法律明白人”机制完善与基层社会治理法治化

周欢秀

关键词“法律明白人” 基层社会治理 法治

鄉村治理是国家治理的有机组成部分，乡村法治是全面实现依法治国的基础。加强乡村法治建设是实现乡村社会治理现代化的重要保障，是健全自治、法治、德治相结合的现代乡村治理体系的必然要求。

一、农村“法律明白人”机制的地方实践

长期以来，由于城乡二元化结构，农民法律意识淡薄、矛盾纠纷多元、问题突出。同时，在乡村，法律服务资源总体比较匮乏，导致群众“讲蛮不讲法、信访不信法、靠闹不靠法、找人不找法”的风气在一段时间内盛行。

为彻底改变这种状况，实现乡村法治建设与乡村振兴目标，各地积极探索农村“法律明白人”机制，创新基层社会治理分法治化方式。

（一）农村“法律明白人”的实施依据

“法律明白人”，它并不是一个法律概念，对其概念的理解是在实践中为方便表达而提出来的。它一般指的是在农村“具有较强法治信仰和法治意识，在法律面前能保持清醒头脑的人”。

从目前来看，“法律明白人”这个概念还主要是在政策文件中使用。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确要求在全国农村实施“法律明白人”培养工程。2018年5月，江西省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于在全省农村实施“法律明白人”培养工程的意见》的通知。2019年9月，安徽省司法厅、省法宣办印发《关于在全省农村实施“法律明白人”“法治带头人”培养工程的意见》。

尽管农村“法律明白人”还处于探索过程中，但培养农村“法律明白人”与宪法的“依法治国”、建设“社会主义法治”等精神是一致的，对于实现依法治村、健全基层法治治理具有重要意义。

（二）实施农村“法律明白人”的地方模式

自农村“法律明白人”实施以来，各地方积极探索。目前，在江西、安徽、湖南等地陆续实施农村“法律明白人”培养工程。各地培养模式尽管不完全相同，但是基本呈现以下特点：

1.明确分类培养目标

农村“法律明白人”培养的价值意义在于，通过对农民进行法律知识培训，使其能够树立其法律权威意识，合理表达利益诉求、防止矛盾纠纷激化升级，从而推进农村社会事务依法、民主管理，实现政府治理、社会调节和居民自治良性互动，进而使基层社会既充满活力又和谐有序。

因此，在“法律明白人”培养的价值目标之下，各地实施了分类培养。比如“骨干法律明白人”和“一般法律明白人”。其中骨干“法律明白人”，是指在“法律明白人”群体中法治信仰坚定、法治实践能力强，群众信赖，具有较高的威望，能发挥示范引领作用的，培养对象主体为农村党员、退休干部、教师、退伍军人、个体户等，培养目标是“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”;一般“法律明白人”是指在农村有法治意识、树立法治信仰的普通“法律明白人”，培养目标是“心中有法、遇事找法”。

2.健全选拔与培养机制

在各地“法律明白人”培养中，积极建立了“法律明白人”的选拔与培养机制。主要做到：

第一，严把入口，畅通出口。建立健全培养对象的准入制度，对于一般“法律明白人”要求讲道理，明事理，有良好的家风和家庭美德，具有完全民事行为能力，在家庭中有一定威望，遵纪守法，无违法犯罪史，且有一定法治意识和文化水平。对于骨干“法律明白人”，除了要具备一般“法律明白人”的条件外，还要拥护党的领导，热爱祖国，具有较高的法治素养，且在当地有较好的声望和影响力，热心社会公益事业，能够发挥示范带动作用。

第二，加强培训，提高素质。采取灵活多样的方式，有针对性地对“法律明白人”进行分级分类培训。培训方式主要包括共性培训和个性培训。共性培训方式既适用于骨干“法律明白人”和一般“法律明白人”，主要有集中系统辅导网络自主学习、“以案释法”教学、法治文化熏陶。个性培训方式按培养对象不同，分为一般“法律明白人”分散上门培训，一般“法律明白人”、“法治故事会”、骨干“法律明白人”、“法治实践汇”、骨干“法律明白人”现场观摩教学、法治实践培训。培训内容包括：法律知识培训、法律实践能力培训和家风家训培训。

二、农村“法律明白人”机制运行中的问题及原因分析

（一）“法律明白”机制运行存在的问题

1.“法律明白人”培养效果不理想

随着农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化等趋势加剧，农村留守在家人员大多为“老弱病妇小”，他们的文化程度较低，接受法律知识能力较差，同时，由于时间不固定，培训课程安排难度大，培训效果不理想。

一是对“法律明白人”的培训教育形式针对性不强。培训的内容和形式上不够“接地气”，缺乏实用性和趣味性，难以激发农民群众主动学法用法的主动性和积极性，无法达到提升农民法律素养的预期效果。

二是骨干“法律明白人”的带头作业发挥不明显。虽然骨干“法律明白人”比一般“法律明白人”接受的普法教育培训次数多，但受年龄、文化程度和工作精力的影响，难免导致普法教育培训效果差强人意。

2.“法律明白人”培养经费保障不足

在“法律明白人”培养中，印刷书籍、打造阵地、印制宣传品经费保障存在缺额。没有专项经费保障，各乡镇基本没有将“法律明白人”培养工作纳入财政预算。经费保障不足，“法律明白人”培养效果难保障。

3.“法律明白人”工程考核评价低

“法律明白人”培养工作对于实现农村法治化治理，有效化解农村矛盾纠纷具有重要意义，但各地方关于“法律明白人”工作重视不高，虽然列入了县综治考评，但只占了2分，比例太少，不足以引起乡镇重视，无法当做一项重要工作来抓。

（二）农村“法律明白人”机制运行中问题的原因分析

1.农村“法律明白人”配套机制不够健全

农村“法律明白人”实施中所存在的上述问题，与“法律明白人”配套机制不够完善有密切关系。“法律明白人”培养是一项长期工程，而且是一项能提高农民法治意识、实现乡村法治治理的有意工程。但要实现“一村一户一法律明白人”的目标，实现农村社会治理创新，必须要建立完善的配套机制。目前，“法律明白人”的配套机制不够健全，包括考核机制、经费保障机制、人才队伍保障机制等没有有效建立。在综治考核中，由于“法律明白人”的考核比重少，导致重视程度不够高。在经费投入方面，由于缺乏专项制度规范，对“法律明白人”的经费保障往往不到位，从而影响该项工作的开展与实施，也影响人才队伍建设。

2.“法律明白人”培养的创新不够

长期以来，对“法律明白人”的培养以及对农民群众的法治培训还停留在传统的填鸭式教育，对于利用网络新媒体信息化开展丰富多样法治教育的创新性思考不足，导致“法律明白人”的培养效果不理想。虽然组织了法治培训，但真正参与的人数较少，即便参与，也不能有效理解培训的内容。因此，在实施“法律明白人”过程中，结合农村农民的特点，利用网络信息化技术，通过App登记等方式对外出务工的群众开展法治教育，是实现农村“法律明白人”培養的重要途径。

三、农村“法律明白人”机制对基层社会治理法治化的意义

伴随着依法治理理念的深入，在农村成长起来的一批“法律明白人”，他们分布在农村的各个地方，在农村的普法和法治治理中发挥着重要作用，为依法治村注入新鲜活力，也为基层民主自治创造了良好氛围，从而更好地推动城乡一体化发展。

（一）助力农村法治建设，健全基层法治治理体系

我国是一个以农民占社会人口大多数的社会主义国家，农村法治一直是我国社会主义法治建设的重点和难点，“没有农村的法治化就没有整个中国的法治化。”而法治的根基和关键在于法治意识的培育。农村“法律明白人”工程的实施，就是通过对普通农民法治培训，提高他们的法治意识，形成对法律的坚定信仰，培养懂法、信法和用法的法律意识，实现基层法治治理。“法律明白人”在基层法治治理中的作用主要体现在：

1.依法自律能力明显提高

“他们不仅带头学法，而且带头依法办事。在处理各项农村事务中，包括交纳税费、计划生育、爱护土地山林等方面，都能严以律己。同时，还参与解决农村常见的邻里问、经济交往中发生的各种纠纷，化解了不少矛盾，带动了农村整体遵纪守法，促进了精神文明建设，维护了社会稳定。”

2.依法维护自身合法权益的能力明显提高

在农村农民之间发生的一些复杂的矛盾纠纷，通过“法律明白人”的明法释理，对来自各方面的不法侵害不再听之任之，也不是通过“闹”“打”等方式解决，而是带头拿起法律武器，不仅为自己，也为其他村民充当代理，依法理性维权。

（二）提升村民自治，完善基层民主

村民自治与村民法治两者相辅相成，村民自治是我国农村法治的重要基础，而农村法治又是村民自治完善和发展的必然要求。而要提升村民自治水平、完善基层民主，必须提高村民的主体意识和法律意识。村民自治要求村民要有相应的民主文化水平，没有一定文化基础和公平法治观念的公民很难去关心民主政治，也没有能力关心民主政治。而农村自治的主体又只能是广大农民群体，由他们推动农村的民主政治秩序的完善。

因此，在农村培养“法律明白人”，是提升村民自治、完善基层民主的重要途径。

1.增加村民参与农村自治的机会

民主是村民自治的本质属性，村民自治是国家在广大农村社会真正让农民行使“当家做主”直接民主的制度安排。在村民自治中，广大村民通过民主形式对事关村民切身利益的公益事业和公共事务进行自治自理。自实施“法律明白人”以来，各村的村民代表基本上都是由“法律明白人”担任，给他们较多的参与机会。同时，也会邀请他们参与村务重大问题的决策，进行民主决策、民主管理，扩大了基层民主政治的范围。让“法律明白人”参与农村事务管理，既能充分调动村民“参政议政”的积极性，同时又能提高农民的主体意识。

2.提高村民自治的能力

村民自治的基础是村民法治，法治是民主的制度保障，村民自治就是农村社会生活法治化的民主方式。村民自治需要在法治轨道范围内规范运行，通过法治保障村民自治。由于“法律明白人”接受了法治培训教育、具有法律意识和信仰。在农村“法律明白人”参与村民自治的过程中，“往往以合法不合法作为评论是与非、该办不该办的标准，改变了以前往往从个人朴素的观点出发，公说公有理、婆说婆有理的状况，纠正了很多不合理不合法的事情，”从而实现村民民主自治的法治化。

四、健全农村“法律明白人”实施机制的路径

综上所述，“法律明白人”的实施尽管已取得一些成效，但也存在一些问题，需要采取有力措施保障“法律明白人”在基层社会治理创新中发挥重要作用，推动乡村振兴，实现城乡一体化发展。

（一）健全农村“法律明白人”实施的配套机制

农村“法律明白人”培养是一项系统和长期工程，需要完善各方面的配套机制，以达到强化农村“法律明白人”队伍，实现农村法治的目标。

1.建立健全责任分工体系

农村“法律明白人”培养工程需要各部门的分工与配合。具体要求可以从以下方面进行：

一是县（区）党委担负农村“法律明白人”培养工作领导主体责任，负责统揽全局抓落实。

二县（区）委全面依法治县（区）委办公室担负培养工作具体统筹、组织、协调、推进责任。

三是县（区）部门单位担负农村“法律明白人”培养共抓共育责任，负责结合工作职能各司其职、共同推进。

四是乡（镇）党委担负农村“法律明白人”培养工作具体组织实施责任。

五是基层村民委员会在乡镇党委指导下，负责农村“法律明白人”培养具体工作。

2.完善“法律明白人”实施的考核体系

目前，“法律明白人”虽然列入县综治考评，但分值太低，不足以引起重视。因此，需要建立和完善“法律明白人”的考试体系。

一是纳入各种考评，增加分值。可以将“法律明白人”工作纳入到年终综合考评、综治考评、文明单位考评等，提高所占分值，以引起各乡镇和有关单位的重视。

二是明确考核评价细则。每年年终，由市委全面依法治市办公室牵头，对照本地年度推进农村“法律明白人”培养目标，从培养率、培训组织情况、法治文化阵地建设情况、参与法治实践情况、培养效果五个方面，制定考核评价细则，对县（区）及市直单位年度农村“法律明白人”培养工作年度计划落实情况进行检查考核。考核结果纳入县（区）高质量发展评价体系，市直单位法治建设考评体系、政法（综治维稳）考评体系，并在一定范围内通报。

（二）创新“法律明白人”培育方式

随着网络信息化的发展，“法律明白人”的培育方式可以依托“互联网+”打造拓展升级版。

1.依托网络信息化，加强“法律明白人”的实时管理

基层司法所普遍“势单力薄”，要插上信息化的“翅膀”，依托网络加强对农村留守人员和外出务工人员中“法律明白人”的培育和管理。

一是规范化。充分发挥网络交流工具的灵活、智能、便捷、互動性强等优势，实行县、乡、村、组四级联动，推进“法律明白人”实名微信工作群建设，实时管控，共同监督，为群众学法用法提供信息互通、交流学习的平台。

二是常态化。要建立健全“法律明白人”培育管理长效机制，针对不同群体特点，充分利用有限时间，通过在家法治课堂、在外远程教育等形式，经常化、全覆盖地开展教育培训，使“法律明白人”培育工作“常驻”“法律明白人”日常工作生活中，形成全方位、多层次、主体式的普法新格局。

2.拓展“法律明白人”培育方式

从农村群众的需求出发，从农村群众应知应会的法律盲点出发，推动“法律明白人”培育载体多样化、简洁化、生动化，满足农村群众日益增长的法治文化需求。

一是精准施教。贴近农村生活实际，在强化对宪法等基本法律常识普及基础上，针对不同年龄层次、职业属性、生产生活的需求，制定不同的法律知识培训课程，因材施教，因需供给，实现由“整齐划一”到“分类指导”的转变，增强培训效果。

二是双向互动。改变传统单向灌输式普法为双向互动式普法，特别是针对青少年、在外务工人员等重点对象，加大体验式、参与式宣传教育的比重，带给群众更多的获得感，把法制宣传教育与新农村建设紧密结合，与解决农村中的“热点”“难点”问题紧密结合，探索创新法治微视频、微电影、旁听庭审、法治文艺活动下乡等载体，通过以案说法、图片解法、旁听审判、现身说法等生动活泼的形式，把机械的法律条文通俗化，把单一面授的教育形式立体化，让群众喜闻乐见、便于参与、易于接受。

五、结语

培养农村“法律明白人”，虽然只是抓住依法治村的一个侧面，却起到了牵动全局的作用，特别对依法治村起到了固本强基的作用，也为创新基层社会治理格局提供良好条件。但是，农村“法律明白人”的培养在当前也面临一些制度的困境和实践中的具体问题，需要对其进行深入反思。通过在创新“法律明白人”培育方式以及相关配套制度上下功夫，保障“法律明白人”在实现基层社会治理法治化中发挥更好的作用。