《美国国防太空战略概要》内容及其影响分析

左清华 李扬（航天工程大学）

美国特朗普政府上台以来，将中国和俄罗斯视为美国在太空领域的最大战略威胁。美国认为，在大国竞争加剧的复杂安全环境下，中国和俄罗斯大力发展太空力量，以此削弱美国和盟友的太空力量，导致太空成为了一个“作战域”。因此，为确保太空军事优势和重大国家利益，美国要在“关键时刻”对美国面临的战略环境作出定义，并且识别美国意欲达到的终极战略目标以及实现目标的路径和方法。[1]2020年6月17日，美国国防部召开新闻发布会，向公众公开《美国国防太空战略概要》（以下简称《国防太空战略》）。在美国尚未形成预期的太空作战能力的形势下，该战略紧紧围绕提升美国太空综合军事优势，对加快形成硬核太空作战能力提供战略指导。该战略不仅将促进全面重塑美国军事太空力量，也将对国际太空安全形势以及全球太空治理产生重要影响。对《国防太空战略》的深入研究有助于我们把握美国未来十年国防太空战略布局和行动方向。

1 核心内容

在与2018年《美国国家太空战略》关于确保美国太空领导地位的总体目标保持一致的同时，美国《国防太空战略》进一步明确国防太空战略的目标是：保持空间优势；为国家、联合、联盟三个层面上的作战行动提供空间支持；确保空间稳定[2]。面对这些目标，中心问题是：美国的潜在对手在太空中的战略意图和技术进步正在威胁美国保护其国家利益以及在未来冲突中进行打击并取胜的能力，而美国既有的国防太空体系不足以应对当前战略环境带来的挑战。为此，美国国防部要转变处理太空事务的方式，从发挥美国太空力量的战略支援功能转向发挥其作战功能，以便面对已确定的威胁、挑战和机遇，实现美国所期望的条件和战略目标。具体而言，未来10年内美国国防部要在国防太空力量建设上从以下四个方向进行战略布局，也就是《国防太空战略》所谓的“优先工作线”。

在太空构建综合性的军事优势

美国国防部要通过组织变革、建立弹性架构、形成对抗对手恶意使用太空的能力以及形成与威胁相称的太空能力专业知识、理论和作战概念，构建综合性的军事优势。同时，利用新兴的技术和商业创新促使美国国防太空体系更具灵活性。

在既定的时间框架内，具体要实现：①建立美国太空部队；②发展军事太空力量的理论基础并形成相关文件；③发展并拓展太空作战的专门知识和文化；④部署确定的太空能力；⑤针对美国的潜在对手对太空的恶意使用，发展和部署相称的对抗能力；⑥提高情报与指挥和控制能力，使太空领域的军事优势成为可能。

将军事航天力量整合到作战行动中

军事航天力量在与其他所有形式的军事力量结合时可获得最大潜力。美国国防部要将太空优势能力纳入联合部队，并与盟国和伙伴国进行作战整合。

在既定的时间框架内，具体要实现：①使美国太空司令部能够规划、演习以及执行跨冲突范围的联合和联盟太空行动；②重组作战部门并更新交战规则；③将美国的太空作战行动能力、情报工作和人员整合到军事计划和军职人员之中；④更新国防部太空项目的安全分类；⑤将盟国和伙伴国的相关能力整合到美国的军事计划、演习、行动以及情报网络之中。

塑造战略环境

美国国防部将通过威慑和主导形成太空行为规则来塑造有利于自身的战略环境。在既定的时间框架内，具体要实现：①向国际社会和公众宣传太空中日益增长的对抗性威胁；②阻止敌方对美国及其盟国、伙伴和商业界的太空能力进行攻击；③协调太空信息传递活动；④促进有利于美国、盟国和伙伴利益的太空行为标准和规范。

《国防太空战略》特别强调，塑造战略环境是持续性的，但是在短期内至关重要。

国内和国际层面的合作

合作既是前述“优先工作线”所固有的，也是独立的“优先工作线”。《国防太空战略》提出的合作包括国内和国际层面上的三种合作：美国涉及国防事业的主要政府部门之间的密切合作；美国与其盟国或伙伴国的协作；国防力量与商业航天的深度合作。

在既定的时间框架内，具体要实现：①扩大与有能力的盟国和伙伴的信息共享关系，并与之保持太空政策的一致；②与盟国、伙伴国和其他美国政府部门和机构合作，促进形成太空行为的良好标准和规范；③与盟国和伙伴国扩大合作性研究、开发和采办；④充分利用商业技术优势和采办，并改进国防部商业许可审批程序。

《国防太空战略》特别强调，短期内的合作最要注意奠定长期的效益。

2 影响分析

迫切要求美国天军快速形成太空作战能力

《国防太空战略》所列的“优先工作线”体现了美国国防部关注天军快速形成作战能力的强烈意愿。其原因有三点：一是美国认为天基能力对强化美国绝对军事优势至关重要，美国比其他任何国家都更依赖天基能力；二是美国认为中国和俄罗斯太空武器化的行为降低了美国和盟国的军事效力，对其产生了直接威胁；三是美国认为其在始于太空或延伸至太空的冲突方面作战经验有限，指导太空作战的相关太空能力专业知识、理论和作战概念有待发展。

在《国防太空战略》中，国防部继续强调必须通过建立弹性结构等方式转变其太空体系，建立综合太空军事优势，从而加强太空作战能力。美国空军航天司令部早在7年前发布的《弹性与分散空间体系》白皮书中就提出，对现有的太空体系进行改造和重新设计，采用分散式太空体系架构等方式增强太空系统弹性。在美国太空军事力量重塑之际，《国防太空战略》继续强调将形成弹性结构作为建立综合太空军事优势的重要一环，可见弹性结构的构建将是美国国防部未来重点考虑和关注的问题。将美国军事航天系统和能力部分嵌入到民商太空系统和能力中，嵌入到盟友的太空系统和能力中，将从整体上提高美国太空系统的规避威胁能力、抗毁能力以及恢复能力，增强美国的太空威慑能力，同时能够制约对手的太空行动。

在短期内推动形成负责任的太空行为准则

《国防太空战略》没有透露美国国防太空战略布局准确的时间线，却明确指出美国将在短期内运用“负责任的太空行为”议题，在国际法层面上促进制定有利于美国、盟国和伙伴利益的太空行为标准和规范，限制对手的太空行为能力发展。

美国过去相关的政府文件并未直接明确界定“负责任的太空行为”。但根据2012年美国政府发布的《维持美国全球领导力：21世纪国防的优先事项》对“负责任的行为作出了界定”[3]，将该项描述稍作延伸，可以看到“负责任的太空行为”是强调维护以规则为基础的国际秩序，确保太空的自由、开放和安全，并且在自愿基础上共同努力，追究违反这一框架的国家的责任，包括采取透明和符合国际法的措施。负责任的太空行为规则的实现路径包括两类：一是约束主权国家行为体的行为守则和透明度与建立信任措施；二是约束商业和科研开发者与运营者的路线规则、指南和标准。

美国将综合运用前述两类路径，吸引国际社会关注相关的太空行为规则制定。美国会优先借助联合国多边机制框架建立主权国家行为守则，一方面向中国和俄罗斯施加更多国际义务，使之超越自身发展阶段约束本国航天事业，增加其进入和利用太空的成本；另一方面发展外层空间自卫权理论，为美国在外空部署军事力量，并为其在外空采取包括先发制人在内的直接军事行动提供支持。美国还会推动建立太空系统全生命周期应该遵循的高技术标准，通过航天产业的路线规则以及最佳实践，对中国和俄罗斯的航天技术发展施加限制，以削弱其国防太空能力。

合作中隐含不稳定因素影响战略执行效果

《国防太空战略》设想了为美国国防太空能力提升所必要的三种合作的理想模式，然而，美国政府部门之间的合作以及美国与盟友的合作都存在不稳定的现实因素。这在很大程度上会制约《国防太空战略》进一步的执行。

在美国政府各关键部门和机构的合作层面，《国防太空战略》突出的重点是国防部与国务院合作，没有提到国防部与包括美国情报部门在内的其他关键国防部门的紧密合作。然而，情报部门对美国快速形成太空作战能力的重要性不言而喻，与国务院相比更是有过之而无不及。目前，美国国防部和情报部门对“合作”含义的不同理解导致《国防太空战略》很可能只是“一份国防部的文件”，而2011年美国的《国家安全太空战略》是一份美国国防部与情报界的联合文件。[4]这在后续会引发军事战略在太空顶层政策指导体系中的地位问题。随着太空司令部和太空部队的进一步组建，对《国防太空战略》的认可程度还会引发国防部在总体上如何协调美国情报界的问题。

随着美国盟友认识到太空对于军事行动的好处以及太空军事活动面临的威胁，并积极发展国防太空力量，美国与盟友在太空领域的国防协作与合作深化有了新的机会。法国已于2019年发布《太空防御战略》，宣称太空是军队的一个重要领域。英国在进入2020年后酝酿发布其国防太空战略。2020年4月，日本正式批准组建太空作战部队。印度从2018年起就在酝酿成立天军。2020年2月，法国和德国加入了美国于2014年发起的联盟空间行动倡议。[5]然而，“美国优先的国家太空战略”导向以及特朗普总统经常发表蔑视盟国领导人以及拒绝国际合作的煽动性言论，确实会在美国与盟友合作的过程中造成障碍。另外，《国防太空战略》提到美国与盟友的合作需要“责任共担”，这直接影响双方合作的深度。

3 启示与建议

美国高度重视塑造战略环境，维护太空安全利益

冷战结束后，美国历届总统都会在任内颁布“国家太空政策”，为美国太空事业发展进行总体上的战略布局。这种模式一直延续到小布什政府时期。从奥巴马政府开始，美国在推出“国家太空政策”之后，还会制定专门的太空安全战略。特朗普执政时期，“政策”不再被用于这类政府文件的名称中，而一概代之以“战略”。2018年3月，特朗普政府向公众发布了《国家太空战略概要》。2020年6月17日，美国国防部向公众发布了《国防太空战略概要》，这体现了美国在变动的国际环境中对其太空事业的发展有了更加系统化的思考，并在这些文件中定位了更清晰的战略意图、更准确的战略目标,以及更有效的战略路径，特别是在太空安全领域。

美国高度重视通过塑造战略环境维护太空安全利益。在这份《国防太空战略》中，突出将塑造战略环境作为实现美国国防部预期目标的“优先工作线”之一。与其他“优先工作线”不同的是，《国防太空战略》明确指出，塑造战略环境虽是长期持续性的工作，但是在短期内就要着手进行。首要目标是向国际和公众宣传太空中日益增长的对抗性威胁，促进有利于美国、盟国和伙伴利益的太空行为标准和规范。美国国防部在战略传播与信息作战方面不仅已经形成了完整的组织体系，并且其能力很强。在国际规则塑造方面，美国善于联合盟友，在多个谈判平台上，主导外空规则的制定，从而利用规则形成压制对手的国际法律环境。

战略的执行极易引发外空军备竞赛

《国防太空战略》延续了2018年美国《国家航天战略》中“保持美国继续伟大”的理念，确保美国太空优势，并保证美国当前与未来的太空重大利益。《国防太空战略》明确了通过组建美国太空部队，部署确定的太空能力，发展和部署对抗恶意使用太空的能力来构建太空综合性的军事优势。这背后折射出的是一种典型的美国式霸权主义思想，暴露出了美国外空武器化，意图谋求外空绝对军事优势的野心。被誉为“外空宪章”的《外空条约》明确了以和平目的利用外空的理念。美国外空霸权和外空武器化的意图，极大地挑战了《外空条约》构建起的人类探索和利用外空的国际秩序。同时，美国谋求外空绝对优势，这极易引发外空军备竞赛，严重威胁外空的和平和安全，严重威胁全球战略稳定。

加强跟踪研判，提高应对动态安全环境的能力

太空是国际战略竞争的制高点，蕴含着国家重大的战略利益。太空安全是国家安全的重要组成部分，是国家建设和社会发展的战略保障。为应对美国在太空构建综合性军事优势、积极营造太空战略环境面临的严峻形势，维护太空安全利益，必须高度重视太空的重要战略价值和长远战略意义，密切跟踪国际太空安全战略的发展动态，及时准确掌握国际太空战略竞争的新趋势，深刻剖析把握主要航天国家航天力量发展变化的内在规律和因素，以发展的眼光综合评判太空安全环境和威胁，增强太空战略调整和开发策略优化的主动性、及时性和科学性，提高应对太空安全环境变化的能力。同时，在加强分析、深入跟踪研究和科学预判的基础上，明确太空安全的核心利益和政策主张，塑造有利的太空战略环境，确保国家发展利益和国家安全的战略主动。