多中心理论视角下网络直播行业的公共治理

何鸿飞

(同济大学 人文学院，上海 200082)

中共十九届四中全会指出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。[1]在互联网时代，中国网络文化产业除了遭遇产业自身发展危机外，还面临政府管理缺位、错位等问题，网络文化产业的公共治理亟待推进。网络直播行业是网络文化产业的重要组成部分，由于信息技术的发展和移动终端的普及，网络直播行业在我国快速成长，发展潜力巨大。用户数量方面，截至2019年6月，我国网络直播用户规模已经达到4.33亿，占网民整体的50.7%。[2]业态发展方面，网络直播的技术形式被广泛应用于各种传统行业，催生出“秀场直播”“游戏直播”“电商直播”等新兴业态，商业模式得到不断创新，开启“网红经济”的时代。

网络直播行业在快速成长的过程中暴露出许多乱象，例如“秀场直播”中出现的低俗猎奇内容，“游戏直播”中发生的版权争议现象，“电商直播”中产生的虚假宣传等等。美国学者格伯纳的“培养理论”认为，传播内容以“报道事实”“提供娱乐”的形式在潜移默化中形成人们的现实观、社会观。[3]网络直播作为一种传播媒介，其内容对于广大用户特别是青少年用户会产生直接而又深刻的价值观影响。2016年起，我国政府开始加强对网络直播行业的监管和治理，出台多项行政法规，开展多次整治行动。目前来看，网络直播乱象虽有所改观，但尚未得到根除。本文基于多中心理论，从政府、直播平台、第三方组织和用户四个主体维度出发，提出具体的治理措施，旨在创新和改善我国在网络直播行业的公共治理，推动网络直播行业的健康有序发展，促进国家治理体系和治理能力现代化。

一、多中心理论

“治理”(Governance)一词最先由世界银行提出，世界银行在1989年发布的报告中指出非洲正面临着“治理危机”。从20世纪90年代开始，学术界对“治理”进行了广泛讨论和研究，呼吁一种区别于传统的“统治”“管理”的新治理模式，以更好地配置社会资源。“治理”被引入到公共管理学并形成“公共治理”(Public Governance)这一理论，其内涵是一定范围内的多元主体基于多元目标，运用多样化手段对公共事务进行协同管理的过程和活动，追求的目标是达到“善治”或公共利益的最大化。[4]在公共治理理论的发展过程中，形成了以奥斯特罗姆夫妇为代表的政治经济学派，[5]该学派倡导多中心理论，对公共治理研究影响深刻，衍生出网络化治理等前沿理论。

英国学者迈克尔·博兰尼最早提出“多中心”概念，他在1951年发表的著作《自由的逻辑》中指出，个人的主动性在公共自由的社会里会聚集形成某种自发秩序，在这种秩序下产生的社会任务具有多中心性，多中心的任务惟有靠相互调整的体系才能被社会所管理。[6]20世纪60年代，美国学者文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇对公共池塘资源等公共事物展开实地考察和学术探讨，将“多中心”概念运用到公共治理中。“公地悲剧”“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”证明政府主导的利维坦或市场主导的私有化都无法有效地治理公共事物，[7]必须超越政府与市场的二元选择，引入社会自主组织和自主治理方式，形成政府、市场、社会等共同参与的多中心治理结构。

二、目前我国网络直播行业存在的治理问题

(一)法律体系不完善，缺乏权威性和约束力

网络直播行业作为新兴行业，出现的许多乱象很难从现有的法律中找到专门针对的法条。以劳动关系为例，主播和直播平台、经纪公司之间是否构成劳动关系的争论很多，该问题关系到主播个人的权益保护、直播平台和经纪公司的权利义务、税收监管等等。再以直播侵权为例，侵权现象主要表现为侵犯版权和侵犯隐私权两大类，牵涉到诸如游戏直播是否构成著作权、侵权行为的承担者是谁等等。深入分析会发现，一方面这些问题十分复杂，涉及合同法、劳动关系法、著作权法、税法等法律，难以通过一部法律做出判断。另一方面，现有法律在制定时未曾出现上述种种问题，缺乏相应的考虑。因此，法律体系的不完善甚至空缺导致直播平台和主播抱有侥幸心理，打“擦边球”，同时给政府监管和法院司法带来困难。

2016年7月起，我国多个政府部门颁布一系列通知、规定、办法等形式的行政法规(如表1所示)。以监管对象的概念术语为例，文化和旅游部、国家广播电视总局和国家互联网信息办公室根据自身职责，在各自发布的法规中明确了监管对象。尽管都是针对网络直播行业，但这些概念术语并不统一、不明晰，反映出现有行政法规存在不完备的问题。[8]此外，由于行政法规在法律效力上次于宪法和法律，缺乏权威性，再加上惩罚力度较低，一般采取罚款、警告、封号等措施，导致现有行政法规对于直播平台、主播的震慑力度和约束力度存在不足，许多直播平台和主播会明知故犯。

表1 政府出台的针对网络直播行业的行政法规(截至2019年11月)

注：内容由笔者整理.

(二)政府监管部门分散，存在多头监管

目前，我国多个政府部门参与对网络直播行业的监管和治理，包括文化和旅游部、国家广播电视总局、国家互联网信息办公室、全国“扫黄打非”办公室、公安部、工业和信息化部等。网络直播行业具有多种属性，既是文化产业的一种业态组成，也属于网络视听节目的范畴，因而多个部门根据自身职责对网络直播行业进行监管和治理。从资质授予和监督来看，文化和旅游部负责授予《网络文化经营许可证》，国家互联网信息办公室负责授予《互联网新闻信息服务许可证》，国家广播电视总局负责授予《信息网络传播视听节目许可证》，三个部门各自监督直播平台是否取得上述许可。从直播内容监督来看，文化和旅游部是我国文化产业和旅游业的管理主体，国家互联网信息办公室负责监督互联网直播服务信息内容，国家广播电视总局负责监督网络视听节目的内容和质量，公安部和全国“扫黄打非”办公室负责监督处理各类涉及淫秽色情的内容。

网络直播行业的监管权限分散、交叉在多个政府部门之中，呈现多头监管的状态，这会降低监管的有效性和效率性。第一，遇到交叉问题时，多个部门可能共同参与治理，产生监管重叠和过度。第二，面对各部门监管权限之外的问题时，可能出现无人主动监管，造成监管缺位。第三，各部门借助出台行政法规的方式延伸在网络直播行业的监管权限，这会导致“跑马圈地”——争抢监管权。[8]第四，中央政府的监管主体不明晰会延续到地方监管体系当中，上述种种问题也会出现在地方政府的治理过程中。

(三)依靠政府单一治理，以事后整治为主

根据现有的政策法规来看，对于网络直播行业的治理集中于单一主体——政府。以《互联网直播服务管理规定》(下文简称规定)为例，国家互联网信息办公室授予直播平台提供互联网新闻信息服务的资质，各级互联网信息办公室实施日常监督检查和定期检查相结合的监督管理方式，对互联网直播服务信息内容进行监督管理执法工作。[9]规定中对直播平台的治理责任限定在依法取得相关资质，建立直播内容审核平台；对用户的治理责任限定在参与直播互动时遵守法律法规，文明互动，理性表达；对行业协会的治理责任限定在制定行业公约，加强行业自律等。由此可见，虽然规定明确了多个主体的治理责任，但是对政府外其他主体的责任划分过于笼统，缺乏完备的惩罚机制和互动机制，主要的治理责任由政府单方承担。这会降低对其他主体的执行约束力，参与治理的实际效果不尽人意。

目前对网络直播行业的治理方式以事后整治为主，当出现影响恶劣的社会事件后，政府部门制定并出台相关行政法规，开展运动式的集中整治行动。2016年1月10日，斗鱼直播平台出现“在线直播造人”事件，3月份全国“扫黄打非”办公室协调有关部门严肃处理了该事件中的责任人和责任单位，7月份文化和旅游部发布了《关于加强网络表演管理工作的通知》。此后，政府相关部门联合对网络直播行业进行多轮严查违法违规行动，多次约谈直播平台等相关机构。这种事后整治的方式反映出政府单一治理的被动劣势，难以形成稳定连续的治理体系，整治后的效果不能得到长期有效地巩固。

三、构建网络直播行业的多主体治理网络

(一)政府治理

1.明晰监管主体部门以网络游戏监管为例，该行业与网络直播行业同样存在多头监管的问题。2019年7月10日，文化和旅游部决定废止《网络游戏管理暂行办法》，意味着文化和旅游部不再承担监管网络游戏的职能，改以中宣部为监管主体部门。[10]因此，参考网络游戏监管主体改革方式，政府应进一步推进和深化机构职能改革，明确监管网络直播行业的主体部门，由该部门统一集中行使监管权力，协调其他相关部门参与政策制定、专项整治等行动，提高政府监管的高效性和针对性。在此基础上，监管主体部门要创新监督技术和治理方式，依据法律法规严厉打击存在乱象的直播平台和主播。

2.完善法律法规体系在法律层面，需要最高人民法院针对争议较大的法律问题，做出相应的司法解释或者公布一些指导案例，甚至需要全国人大修订相关法律以适应网络直播这一新业态。在行政法规层面，需要政府监管的主体部门整合现有的多项法规，出台一项具有全面性、系统性和前瞻性的网络直播法规，提高惩罚力度。法律层面和行政法规层面的完善，一方面能够增强对网络直播平台和主播个人的约束力和震慑力，为执法部门和司法部门提供强有力的法律武器；另一方面可以明确法律底线，供第三方组织制定行业规范和企业制定内部章程时作为参考。

3.引领直播内容导向政府通过公共文化政策等工具，能够提供公共文化产品，因此政府要发挥引领直播内容导向的作用。首先，政府依托文化事业单位和中央文化企业，将网络直播应用到公益活动、文化节庆、农村扶贫等领域，为广大用户提供积极向上、喜闻乐见的直播内容，起到示范作用。例如，2019年元宵节，人民日报社联合故宫博物院制作了一期以《走，故宫过元宵！》为主题的网络直播节目，累计观看参与人数达到478.1万，赢得了众多好评。[11]其次，政府应出台具体政策鼓励网络直播平台创新直播内容，挖掘优秀文化资源，传播民族精神，反映时代特点，弘扬社会主旋律。

(二)直播平台治理

1.主动净化直播内容网络直播作为一种新兴文化和传播媒介，其饱受诟病的原因在于内容端的良莠不齐，主播和用户可能出现各种各样的失范现象，诸如“低俗言行”“污浊言行”“极端言行”“炫富打赏”等等。[12]直播平台应严格自律，主动净化平台所提供的直播内容。首先，直播平台必须守法合规经营，重视行业规范，一旦发现违背上述原则的直播内容，根据严重程度对主播或用户采取不同的惩戒措施。直播平台在侵权问题上往往因“避风港原则”而抱有侥幸心理，必须摒弃该心理，严格保护知识产权。其次，直播平台应该主动承担社会责任，自觉抵制虽不违法违规，但有悖道德和审美的直播内容。最后，直播平台需要重视直播对未成年人的影响，严格遵守《未成年人节目管理规定》，对未成年人采取保护措施，比如实名注册获取年龄权限，在不宜未成年人观看的直播中标明警告字样，对未成年人打赏设限等等。

2.加强主播培训和管理主播作为直播内容的生产者，其道德素养和价值观念外化在直播内容中。直播平台必须加强对主播的培训和管理，从供给侧改善直播内容。一要强化对主播的法律法规、行业规范的培训，法律底线和政治红线是坚决不能逾越的。二要重视对主播进行知识产权教育，提高主播保护知识产权的意识。三要开展审美素养和道德素养等培训，提升主播的审美趣味和价值观念，摆脱以低俗、猎奇、暴力、造假等内容博人眼球，克服追求“眼球经济”倾向。

3.提升自主创新能力网络直播是文化和科技融合的产物，二者都重在创新。首先，网络直播平台应重视对直播内容的创新，关注现实生活，挖掘文化资源，形成各自平台的品牌优势。以哔哩哔哩公司为例，其直播平台形成二次元虚拟主播、亚文化板块等特色，吸引了大量年轻粉丝群体。其次，网络直播平台需重视科研经费投入，推动技术创新。一方面要在直播技术上不断创新，结合最新的VR(虚拟现实)、AR(增强现实)、MR(混合现实)、XR(扩展现实)、AI(人工智能)、5G等技术，为用户观看直播提供更好的体验和场景，提高我国在网络直播行业的核心竞争力。另一方面要在自审技术上主动创新，实时进行画面捕捉、关键词检索等内容审查，发现问题后采取立即关闭等手段进行隔离再检查。

(三)第三方组织治理

1.提高行业自律规范效力第三方组织是沟通政府与市场的重要纽带，是多中心理论所倡导的自主组织力量，能够弥补政府和市场在治理中的缺陷。目前，我国与网络直播行业直接相关的第三方组织是中国演出行业协会网络表演(直播)分会(下文简称网络直播行业协会)，其成立于2017年5月4日，属于第三方组织中的行业协会。在实践层面，网络直播行业协会制定了《促进网络表演(直播)行业健康有序发展行动计划》，编写了《网络表演(直播)内容百不宜》，多次向社会发布主播黑名单等。网络直播行业协会需要进一步提高行业自律规范效力。首先，整合各个地方已有的行业协会组织，完善行约行规、行业标准，达成直播平台之间共同认可的惩罚措施。其次，发挥行业组织的监督功能，协助政府监督主体和执法部门打击违法行为，做好知识产权保护等工作。最后，推动直播平台之间的合作和交流，鼓励直播平台和主播创作更好的直播内容，并给予一定的精神和物质奖励。

2.建立职业主播从业准入机制主播逐渐成为人们的一种职业选择，物质条件的便利和准入条款的宽松造成对主播从业者缺乏筛选和过滤。[13]因此，第三方组织有必要建立职业主播的从业准入机制。可借鉴中国演出行业协会制定的演艺经纪人资格考试制度，网络直播行业协会同样采取考证上岗的方式，制定职业主播需要学习和考核的内容。该内容以从业所需的最基本、最一般的知识和常识为主，包括政策法规、职业道德、直播基础知识等方面。职业主播必须通过自主或培训等方式学习之后，才可以参加考试。该做法一方面可以将软性的培训要求转变为硬性的从业条件，确保职业主播对相关法律法规、职业道德有掌握，另一方面能够为上岗后的监管治理提供保障，避免一人多账号、逃税漏税等现象，方便对违法职业主播进行个人追究。

3.发挥媒体舆论监督作用媒体在现代社会有着重要的舆论监督作用，美国联邦最高法院前大法官波特·斯图尔特将新闻媒体誉为“第四权力”。斗鱼直播平台在2016年1月10日凌晨出现“在线直播造人”事件，当天下午“江苏网警”发布微博曝光此事件并且@“武汉网警巡查执法”介入。次日，人民网刊登一则评论文章，文章认为网络直播并非法外之地，呼吁加强依法治理力度。[14]经过上述媒体报道之后，该事件引发社会舆论的强烈关注，政府部门开始加强对网络直播的监督和治理。由此可见，媒体在网络直播治理中扮演着重要角色，应进一步发挥媒体的舆论监督作用。互联网时代，新媒体的受众和传播速度相较于传统媒体有更强的优势，而传统媒体的优势在于其权威性和可靠性。因此，两者需要发扬各自的比较优势，相互配合监督并引导公众舆论。新媒体要关注用户对网络直播乱象的举报或爆料，及时核实并发布信息。传统媒体要对热点事件做好深度挖掘，通过追踪报道和媒体评论等方式引导舆论方向。此外，新媒体和传统媒体需要更多地报道和宣传积极向上的直播现象，塑造主播、用户等参与者对于网络直播的正确价值观。

(四)用户治理

1.提升审美素养和道德素质网络直播的传播主体包括主播和用户双方，用户通过连麦、弹幕、打赏等方式参与直播内容生产，在这些过程中可能出现用户自我传播失范和用户—主播间传播失范的问题。[12]用户的审美素养和道德素质与直播内容的品质有着密切的联系，必须提升用户的审美素养和道德素质。从审美素养来说，应重视艺术在教育中的地位和作用，在各个教育阶段形成系统的美育体系。同时发挥公共文化机构的作用，鼓励民众走进美术馆、剧院等，欣赏高雅艺术，提高审美趣味。从道德素质来说，需要综合运用媒体舆论、社会教育、学校教育等方式，弘扬社会主旋律，引导用户形成正确的道德观。通过上述方式，实现用户在观看时能够约束自身言行，自觉抵制有悖审美和道德的直播内容等目标。

2.加强法律意识和监督意识由于直播的实时互动性和技术限制，难以做到同步监管。用户作为直播内容的受众，在观看直播的同时具备实时监督的优势。因此，必须充分发挥用户主体的监督治理作用。首先通过媒体舆论、社区宣传、法制教育等手段向用户普及基本的法律知识和网络安全知识，使用户了解哪些直播内容和个人行为属于不合法的。在此基础之上，需要强化用户的监督意识，发扬网络主人翁精神，在观看直播的过程中发现违法违规现象立即举报。特别是未成年用户的监护人，应该履行监督未成年人观看直播的义务，做好打赏支付、观看时长等权限的限制，避免出现未成年人巨额打赏、沉迷直播等问题，引导未成年人养成正确使用互联网的习惯。

(五)多治理主体协同

多中心理论的创新在于摆脱单独依靠政府或者市场进行治理，重视各方的共同参与。尽管政府在网络直播治理中占据着首要位置，承担着顶层设计责任，但是政府、直播平台、第三方组织和用户对于网络直播行业的治理并不是割裂的，需要四个主体之间的协同监督和协同合作。协同监督是指多元主体共同参与对网络直播行业的监督，相互配合；协同合作是指多元主体之间加强沟通互动，在治理手段上相互协调。以治理侵犯知识产权现象为例，政府监管主体部门需要完善与知识产权相关的法律法规，提高对侵权行为的惩罚力度；直播平台应该加强对主播的知识产权培训，对侵权问题零容忍；行业协会需要配合政府监管，达成直播平台之间认可的行业规范和侵权惩罚措施；媒体通过制造舆论的方式参与直播侵权问题的监督，引导用户、直播平台、主播重视保护知识产权；用户应该了解该方面的法律知识，在观看直播的过程中主动参与监督。政府、直播平台、第三方组织和用户构成多主体的治理格局，主体之间是利益相关的整体，只有通过协同监督和协同合作的方式，才能达到整体效果大于部分效果之和，进而形成统一高效的治理网络。