以深化改革推进应急管理现代化

文/袁振龙

当前时代，我国所面临的风险愈发具有明显的系统性、高度的复杂性、深度的不确定性等特征，迫使我们健全应急管理体系，全面提升系统性风险治理水平。由中国人民大学公共管理学院教授王宏伟撰写的《健全应急管理体系探析——从制度优势到治理效能》一书，对我国应急管理改革进行了全方位的审视和深入的剖析，对我国应急管理改革的成效、挑战与前景等问题进行了解答。

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要方面。国家治理要实现现代化，应急管理也必须实现现代化。党的十九大指出，我国已进入新时代。新时代是一个全体中华儿女勠力同心、奋力实现中华民族伟大复兴中国梦的时代，既充满了蓬勃发展的生机、孕育着美好动人的前景，又交织着可以预见和难以预见的风险。同时，新时代也是社会大转型的时代，工业社会的传统风险与后工业社会的新型风险相互叠加、耦合，风险的形态愈发具有明显的系统性、高度的复杂性、深度的不确定性等特征。2020 年初，新冠肺炎疫情的发生就是一个典型的例证。

《健全应急管理体系探析——从制度优势到治理效能》 王宏伟著

当今时代，系统性风险和复杂突发事件迫使我们必须健全应急管理体系，全面提升系统性风险治理水平，着力增强完成急难险重任务的能力，其关键路径就是深化应急管理体制改革。由中国人民大学公共管理学院教授王宏伟撰写的《健全应急管理体系探析——从制度优势到治理效能》一书，对我国应急管理改革进行了全方位的审视和深入的剖析。作为一场无先例可循的创新式改革，应急管理改革的成效、挑战、前景何在？此书的作者尝试站在应急管理现代化的大视角，对这些问题进行回应与解答。

应急管理改革成效显现

2002 年“非典”事件后，我国构建了以“一案三制”（“一案”是指制订修订应急预案，“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制）为核心的应急管理体系。它虽由一起非常规突发事件驱动，但却在发展演进过程中暴露出难以应对复杂性风险的弱点。于是，2018 年春天，我国将11 个部门的13 项职能加以整合，组建全新的应急管理部。立部以来，应急管理部扛起防范化解重大安全风险的首要职责，边改革，边应急，在组织体系、统筹协调、救援力量、法制建设等方面都取得了令人瞩目的显著成效。

在组织体系方面，我国应急管理新体系的“四梁八柱”已经确立。2019 年，地方应急管理部门纷纷挂牌成立，上下形成一个统一协调、运转高效的内部系统。国家加强了对地方应急管理的指导，同时发挥地方的积极性。当可以预测的重大灾害发生之前，应急管理部派出前方工作组，协助地方做好应急准备工作。当灾害发生后，前方工作组立刻转为救灾指导组，就地指导地方开展救灾行动。

在统筹协调方面，我国整合了国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院国家森林草原防灭火指挥部、国家减灾委员会、国务院安全生产委员会等五大议事协调机构，办公室均设在应急管理部。同时，应急管理部与多个部门建立起联合会商研判与协同响应机制，综合协调能力得到大幅度的提升。

在救援力量方面，我国初步形成以国家综合性消防救援队伍为主力、以军队非战争军事行动力量为突击、以各类专业救援队伍为协同、以社会应急队伍为辅助的中国特色应急救援力量体系。应急救援队伍正按照“专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强”的原则持续、健康发展，形成共同应对重大突发事件的强大合力。

在法制建设方面，我国对《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国森林法》进行了修订，并在着手制定《应急管理法》《应急救援组织法》等新法，印发实施了《关于深化消防执法改革的意见》《生产安全事故应急条例》等重要文件。这些应急管理的法律法规不断完善，极大提升了应急管理的法治化水平。

除此之外，我国应急管理的信息化程度明显提高，现代高科技为应急管理插上了腾飞的翅膀。事实证明，以上各项改革措施与成效，极大地推动了我国应急管理现代化进程，增强了应对复杂性风险挑战和突发事件的能力。

应急管理改革面对挑战

复杂性突发事件的应急管理是无边界的，而应急管理相关部门的职责却是有边界的。在向后工业社会转型过程中，系统性风险往往是跨界演进的。无边界的应急管理工作不能单单依赖应急管理部一家之力，需要多元主体协同努力，共同构建起一个全方位、全过程、多层次的综合性应急管理体系。但是，应急管理部的职责主要是自然灾害与安全生产事故的应对以及应急救援。如何破解统与分、防与救之间的关系？这是横亘在应急管理部门面前的一道难题。

在我国，高层领导主持的集体决策会议、设立议事协调机构、部际联席会议、部门协议等，都是我国破解横向部际协调难题的常用方法。在新一轮行政体制改革中，应急管理部作为五大高层次议事协调机构的办公室所在，敢于协调、善于协调，充分发挥了综合优势。在当前特大洪灾应对行动中，防灾减灾救灾体制改革的优势得以显现，部门间、上下游、左右岸、干支流、军队与地方、政府与社会力量的协同程度很高。但是，随着改革的持续推进，五大议事协调机构需要进行合并精简，因为其领导、成员以及运行机理大致相同。

从内部来看，应急管理部门整合了自然灾害与事故灾难应对两大职能，涉及11 个部门的13 项职责。如何进行有效地整合，以催化“化学反应”？这也是一个难以绕开并需要久久为功的重大问题。

推动应急改革走向深入

改革遭遇的问题，必须以深化改革的方式加以化解。在新冠肺炎疫情应对以及无数次大灾大难应对的过程中，我国都体现出了中国共产党集中统一领导的政治优势和社会主义集中力量办大事的制度优势。但是，面对重大突发事件暴露出来的问题，我国必须补短板、强弱项、堵漏洞，靠深化改革不断健全应急管理体系，将制度优势转化为治理效能。

在2019 年11 月29 日召开的中央政治局第十九次集体学习上，习近平总书记提出，要发挥应急管理部门的综合优势和其他部门的专业优势，这为我国解决应急管理体制性难题指明了方向。

为了凸显综合优势，我国需要进一步整合高层次议事协调机构。《健全应急管理体系探析》一书创新性地提出3 种参考方案，即“四指并拢”模式，保留国务院安全生产委员会，将其余四大议事协调机构合并为国家应急指挥总部；“握指成拳”模式，将五大议事协调机构整合，建立中央应急管理委员会；“大安全”模式，将应急管理纳入国家安全的框架中。

这3 种模式各有优缺点：第一种模式简单易行，有利于综合性抗御各类自然灾害的统筹，但不能涵盖应急管理部主责应对的安全生产事故；第二种模式覆盖面广，甚至可以涉及Na-tech（自然灾害诱发事故灾难）事件，但需要较大程度地突破现有体制的坚冰；第三种模式的优点是站位较高，但国家安全主要关注的是政治安全，与应急管理之间存在着一定的落差。无论未来做何种整合，其目的是提升国家整体应急管理能力，强化协调合作。

同时，《健全应急管理体系探析》一书指出，产生“化学反应”的关键在于：加强对应急管理基础知识、基本理论的认识，全员转变思想、更新观念；进一步加强应急制度的整体设计，实现应急话语的整合；完善利益协调机制，建立科学、合理的绩效评价机制；打造应急管理部门的特有组织文化。这些观点既切中实际，又颇有见地。例如，“应急”在安全生产领域主要是指应急响应，而在防灾减灾领域则是指减缓、准备、响应、恢复4 个阶段，意思是紧急事务管理的全流程。

“他山之石，可以攻玉”。《健全应急管理体系探析》一书对国外应急管理改革历程进行了全面系统的梳理、分析，建议我国可在构建分级响应的多元主体应急网络、“全社会”应急管理模式时，注重关键基础设施韧性、应急规划等方法上进行改进和完善。例如，我国现在的应急预案工作不注重规划的动态过程，而只关心结果，预案往往是纸上谈兵的一纸空文。而且，应急预案没有基于复杂性的情景，底线思维的理念体现不足。

未来，中国不仅要保持应急响应方面的制度优势，还要注重在风险预防与准备等应急管理全过程中彰显制度优势，其具体措施包括：第一，建立综合性应急管理体制，探索构建常态化高层次协调机构；第二，提升急难险重任务处置能力，将常态救灾与非常态救灾整合起来；第三，加强应急信息管理，从内紧外松模式变为内外沟通模式；第四，强调社会力量参与，完善社会动员机制，发挥多元主体的作用；第五，加强区域应急管理协调，构建京津冀、长三角、粤港澳大湾区的有效应急联动机制；第六，提升基层应急管理能力，为基层赋能，夯实应急管理基层基础；第七，强化国际应急管理合作，提升国际人道主义救援能力，为构建人类命运共同体而努力奋斗。

正如《健全应急管理体系探析》书中所言，应急管理是一门追求止于至善但又常常充满遗憾的艺术。越是面对风险挑战，就越是要善用制度优势，并不断将制度优势转化为治理效能。推动应急管理改革、健全应急管理体系就是制度优势与治理效能之间的转换过程，而这一过程也是应急管理现代真正意义所在。