完善社会组织治理机制的思考

在全面建成小康社会、持续深化改革开放和完善社会主义市场经济体制的征程中，社会组织①发挥着日益重要的作用。然而，随着社会地位和预期作用的不断提升，社会组织财务违规、信用缺失、管理混乱等治理问题也逐渐浮出水面。在发展机遇与严峻考验并存的情况下，要保证社会组织在适应日趋完善的社会管理制度的基础上充分发挥自身的功能作用，就必须完善我国社会组织的治理机制，探索最为契合社会组织治理的解决方案和实施路径，保证其可持续发展。

存在的问题

目前，我国社会组织的数量持续增长，活动领域日渐拓展，社会地位日趋显现，能够有所作为的空间也越来越大。但需要清醒地认识到，与社会组织发展相对成熟的国家和地区相比，目前我国大多数社会组织仍处于发展的初级阶段，加之受到独特的政治、经济、文化和社会环境的影响，大多数社会组织还未建立起有效的治理机制。整体来看，我国社会组织治理问题的形成原因主要有两方面：

1.外部因素制约

现有监管方式对社会组织的发展造成了一定的限制。如分级登记、双重管理体制和非竞争性原则等在很大程度上已不适应社会组织的发展要求。一方面，这些规定虽然能够加强政府机关在登记、管理等层面对社会组织进行监督、审查和控制，但是也在政策上对社会组织的发起设立和合法地位的取得设置了较高的门槛，不利于社会组织的常态化、规范化和现代化运作[1]。另一方面，目前我国尚未形成对社会组织全方位、多角度的监督机制和评估体系。多数社会组织除程序性地接受民政部门的“年检”外，缺乏常态化和制度化的监管约束，尤其是同业互律、第三方独立监督和专业评估体系等外部机制的不足，使得涉及社会组织的公益丑闻和慈善腐败现象时有发生，不仅损害了社会组织整体的声誉和形象，也挫伤了公众参与和支持社会组织开展公益事业的信心和热情。

2.自身管理存在缺陷

（1）尚未建立起有效的内部控制和财务管理制度。“所有者缺位”和“非分配约束”的影响使得社会组织没有索取公共资源剩余价值的权利[2]，这可能导致组织决策者和管理者的积极性和主动性不足，在应对各类风险和监督检查时，难以通过强化内部控制来提高资源使用效率和组织运营成果。同时，由于社会组织性质的特殊性，其在财务和会计制度上与政府和企业均存在着较大差异，其健全财务管理制度的目标通常是提高资源的使用效率，以最小的资源投入获得最大的产品或服务产出，并通过合理的预算管理和会计核算保证所需资源的持续性。然而，财务管理观念的薄弱，高素质专业财会人员的缺乏，叠加内部控制体系不健全等问题，使得多数社会组织很难有效地开展财务管理活动，提升防范财务风险和应对突发事件的能力。如在预算管理过程中，没有建立统一的全面预算体系，加之约束机制的欠缺，往往使社会组织在管理活动和项目运行中的计划外支出频繁发生，削弱了预算管理的指导效应。

（2）理事会和监事会在社会组织治理结构中没有发挥应有作用。一方面，理事会在社会组织的内部治理结构中占据核心地位，理事成员通过职业背景、专业能力和治理经验等方面的相互补充，最大限度地发挥集体决策机制的优势。然而，目前部分社会组织的理事会功能弱化，职责混淆不清。另一方面，承担社会组织内部监督职能的监事会，本应发挥权力制衡和行为约束的作用，却由于独立性或专业素质不足等难以胜任。加之社会组织缺乏适当的监事激励机制，监事职权很有可能处于放空状态，履职行为流于形式，以至于无法及时有效地发现、阻止并纠正组织运行过程中存在的乱象。

（3）信息披露不够规范透明、外部沟通机制不健全。社会组织的公益属性决定了其具有信息披露的义务，信息透明不仅是其生存和发展的重要基石，也是落实相关监管措施和主体责任的关键要素。现阶段，社会组织整体信息公开机制匮乏，信息披露机制难以满足社会监督、评估和问责的需要，监管措施也未取得预期效果，使得社会公众无法充分了解组织的实际运营和管理情况，尤其是涉及公益资源的募集、使用和结余以及非公益性耗费支出等详细信息。

对策建议

社会组织性质的特殊性使其在运营和管理过程中，以社会信任机制取代了市场价格机制。在信任机制下，政府部门、社会公众、捐赠者和受益人等利益相关方均可成为治理主体。因此只有建立起兼顾各方发展利益的共同治理模式，强调全方位监管和责任承担机制，才能逐步满足国家治理体系和治理能力现代化的要求。

1.完善内部治理结构

完善内部治理结构是社会组织治理的核心要素，要明确并落实各治理主体的职权和责任，根据不同社会组织的特点和成长阶段，通过有效地制度设计形成组织内部决策主体、执行主体和监督主体的分立与制衡。具体的治理对策包括三方面：

（1）结合组织发展的需要，优化理事会和监事会的成员结构。根据社会组织的管理要求，保证各理事和监事成员的职业背景、专业知识、技能特长和社会资源网络等互为补充，共同形成组织治理重要的智力支撑。同时，应完善组织章程等制度，就理事和监事的聘任资格、选举辞退以及空缺增补等作出具体规范，弥补现有人事配置的不足。

（2）明确并落实理事会、监事会的治理地位与职权范围。通过制定科学合理的议事规则与决策程序，充分利用组织掌握或享有的社会资源，强化组织整体对外部环境的应变能力。如从不同利益群体中适当引入具有代表性的独立理事和独立监事，通过设立专业委员会或咨询小组等形式，沟通和协调多方利益，积极回应社会关切问题，推动组织决策的民主和高效。

（3）加强组织内部配套制度建设，切实保障理事会、监事会和管理层三方治理主体的权利和义务，充分调动组织成员履职尽责的积极性。如建立健全组织内部独立评估机制，采用工作报告、公开述职等形式，开展全方位测评，以便更好地发现并督促整改社会组织内部治理存在的问题；也可在适当的范围内引入竞争观念和激励机制，强化社会工作的内在动力，借助薪酬增长、职务晋升和声誉传播等形式，提升组织成员的获得感。

综上，社会组织应更新理念意识，优化内部治理结构，在此基础上持续提升组织绩效，以确实成为独立自主、权责明确、运转协调和制衡有效的法人主体。

2.强化财务管理制度

强化财务管理制度是社会组织治理的关键内容，财务资源是社会组织实现其宗旨和使命的重要支撑。

（1）完善预算管理制度是财务制度建设的基础性工作。社会组织的非营利性和非政府性使其具有明显的资源依赖特征[3]，自身“造血”机能的不足和公共资源的有限性要求其应制定科学的预算管理体系。社会组织管理层应及时调整传统预算管理模式，重视基础数据的收集、整理和分析，将预算的编制、审批、执行、调整和反馈等程序进行有机结合，逐步建立全面预算体系，强化预算管理的约束功能，抑制预算增减变动的随意性和个人主义，从而提升组织资源的可持续性。

（2）财务收支管理是财务制度建设的重要环节。在收入管理上，社会组织应按其来源及性质采取集中管理、分别设账、独立核算和统一披露等措施，尤其是对大额资产的验收、登记、转拨和处置等应由专人负责并接受各方监督。在支出管理上，项目活动支出是社会组织公益属性的直接体现，应从社会效益出发，落实专款专用原则，保障支出的合理规划和公开透明；行政管理支出及其他必要支出应以节约控制为主，根据需要按照指标和定额安排预算，健全申请审批机制，以实际耗费进行核销，减少不必要的资源浪费。

（3）资产负债管理、筹资投资管理、有效的内部控制等是财务管理制度的重点内容。社会组织通过规范会计信息制度建设，建立明确的岗位分工责任制，对财务活动进行定期分析和评价，引入财务预警指标等措施，有助于将事前、事中、事后监督相结合，日常监督与专项监督相交叉，以提高资源使用的效率和效果，增强财务风险的防范和应对能力，确保组织自身的可持续发展。

3.建立绩效评估机制

建立和完善绩效评估机制是社会组织治理的重要保障。由于社会环境的复杂性和组织类型的多样性，社会组织的绩效评估应由独立部门负责实施，通过运用科学的标准、方法和程序，对社会组织在管理活动和运作项目中的投入、产出、成果、满意度和社会影响等方面进行综合评价。

（1）在评估内容导向上，应将过程测试和结果分析相结合，既要全面反映社会组织的管理和运行状况，又要根据现实需求有所侧重，同时还要考虑实际操作的可行性。社会组织的特殊属性决定了其评估工作应重点突出非营利性评估、管理能力评估和项目绩效评估等内容。

（2）在评估指标设计上，应既有显性的数量标准，又有隐性的质量要求，并针对社会组织的不同发展阶段和业务模式，明确评价的类别和标准，进一步区分通用性和专有性指标，优化评估结果定级方法。

（3）在评估结果应用上，社会组织管理者应借助绩效评估结果，深入分析是否需要实施组织内部变革，并进一步确定是选择进行整体变革还是局面优化，以及如何调整管理层级、职权配置和制定实施方案等。

建立绩效评估机制，既是对社会组织运营成果的评价，又能形成监督、约束和引导作用。通过设计恰当的评估指标体系，能够帮助社会组织全面剖析自身发展状况，及时发现存在的问题，进而为组织的能力建设和成长进步提供方向，产生以评促改、以评促建的积极效果。同时，评估信息作为重要的判断依据，能够将良莠不齐的社会组织进行区分，帮助各利益相关者鉴别出工作扎实、能力突出的优秀群体并形成资源聚集效应，不断提升社会公众对公益事业的参与意愿和捐赠水平[4]。

注释：

①本文所称的社会组织主要是指非营利法人特征的社会团体、民办非企业单位（社会服务机构）和基金会。