北约战略扩张新态势及欧盟的反应*

冯存万

[内容提要] 自冷战结束以来，北约战略扩张态势持续不断，其行动空间和能力拓展已呈现出鲜明的全球化色彩。作为欧洲安全的提供者和美欧关系的主要平台，北约在与欧盟通过构建伙伴关系而推进安全合作的同时，其战略扩张也给欧盟带来了多方面冲击，既弱化了欧盟在北约机制中的构建和纠偏能力，也降低了欧盟及欧洲安全在北约安全议程中的位序，更削弱了欧盟对欧洲安全的主导权。受到美国外交、英国退欧、德法分歧等多方面因素的影响，欧盟将会在未来一段时间内通过校订北约战略定位、应对美欧关系有限震荡及维持多重外交关系等途径努力调整和塑造同北约的合作关系，并在此过程中建立和维护欧盟的战略自主地位。

在2019年成立70周年之际，北约的架构体系、行动能力和战略规划均达到历史最高水平，而处于北约安全格局之传统中心地位的欧洲则深陷多重危机，法国总统马克龙以“脑死亡”对北约的运行机制提出严厉批评。欧美国家于2020年慕尼黑安全会议上针对西方世界的现状展开激烈辩论，题为“西方缺失”(Westlessness)的《慕尼黑安全报告》再次凸显了直观体现于北约、根本存在于西方世界的裂痕。自身空前发展的北约为何与其合作伙伴产生显著分歧？北约战略扩张对欧盟而言究竟是利是弊？这些都是值得深入剖析的问题。

一、 北约战略扩张的新态势

自1949年成立至2019年，北约在70年的发展历程中实现了由对抗苏联的军事组织向全球性政治军事组织的转型。特别是进入新世纪以来，北约在行动空间和能力、战略对手定位、防务功能扩展、责任分担机制等方面均实现了大幅度的扩张。这种扩张态势既突破了国际社会的预判，也冲击着西方世界的联系纽带，并对未来的世界格局产生了重大影响。

第一， 行动空间与能力实现全球扩张。在苏联解体和华约解散后，作为确保西方集体安全和对苏战略优势的北约持续扩张成员国数量和组织规模。美国前国防部长威廉·佩里认为，冷战后“北约成员国面临的头等威胁不再是对它们集体领土可能的侵犯，而是对于它们集体利益的威胁，这些利益涉及的范围有时超出了北约的边界。”(1)Ashton B. Carter and William J. Perry, Preventive Defense—A New Security Strategy for America, Washington DC: The Brookings Institution Press, 1999, p.56.基于这样的战略认知，北约自2014年以来经东向扩张触及俄罗斯地缘政治及安全的警戒范围，更在2019年成功吸纳马其顿为成员国，进一步改变了同俄罗斯之间的力量平衡格局，将俄影响主要局限在塞尔维亚和波黑塞族共和国。此外，继2013年同哥伦比亚建立 “全球合作伙伴”关系之后，北约于2018年正式吸纳哥伦比亚为全球合作伙伴，其在拉丁美洲的布局也取得了突破。北约在全球范围内大力发展合作伙伴国、对话国以及联系国，变相地建立了一种体制相对宽松但幅员遍布世界的特殊类型准联盟体系，其战略扩张全球化态势十分明显。与行动空间扩张同步进行的是北约行动能力的提升。在兵力部署层面，针对俄罗斯在乌克兰和叙利亚的干预政策，北约采取强硬的集体防务和遏制等对抗行为，不仅派遣部队进入巴尔干地区和波兰，还增加了欧洲区域的航空警卫巡防力量；在中东地区部署全天候导弹防御系统；在阿富汗、约旦、突尼斯增加反恐部队；在格鲁吉亚、乌克兰、黑海地区增加防务部署；向伊拉克派遣新的部队。北约在全球范围内扩展行动空间的基础上，同时敦促所有成员增加防务领域投资。(2)Sarah MacIntosh CMG, NATO at 70: New Perspectives on Shared Security? Chatham House, https://www.chathamhouse.org/event/nato-70-new-perspectives-shared-security.(上网日期：2019年12月15日)在机制能力层面，北约对指挥体系进行了现代化改革，批准开设“大西洋司令部”与“地区司令部”(3)依据北约发展规划，“大西洋司令部”负责确保北美到欧洲的大西洋海域航道安全畅通，“地区司令部”负责确保北约军事力量在欧洲的无障碍调动。；将快速反应部队的规模扩大至三倍；创建了“矛尖部队”(Spearhead Force)，通过了应对混合战争(Hybrid Attacks)与网络安全的新战略。自2014年威尔士峰会上为应对乌克兰危机推出“战备行动计划”以来，北约在东部防线不断加大军事部署并强化快速反应能力。在2018年布鲁塞尔峰会上，北约提出“4个30”战备计划，即在30天之内将30个机械化营、30支空军中队和30艘海军舰艇部署到位并做好战斗准备。正如布鲁塞尔峰会声明所言：“为应对当前挑战，北约将坚持推进联盟的现代化进程，并确保以最快速度做出回应。”(4)Brussels Declaration on Transatlantic Security and Solidarity， July 11,2018, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_156620.htm?mode=pressrelease. (上网日期：2020年1月11日)

第二，持续强化战略对手的定位。北约并未因冷战结束而放弃寻找对手，而是依然在新的时代环境中通过战略再造而树立新的战略对手。进入新世纪以来，北约将恐怖主义和网络攻击并列为重大安全问题，但在战略实践中仍将俄罗斯树立为主要对手，并经乌克兰危机的激化而持续增强对俄压力。2018年布鲁塞尔峰会的联合声明指出：“俄罗斯非法吞并克里米亚对基于规则的国际秩序形成严峻挑战；俄罗斯违反了国际法，采取挑衅性的军事活动并试图摧毁我们的机制。”(5)同上。2019年4月，北约欧盟最高司令柯蒂斯·斯卡帕罗蒂坦言北约与俄罗斯彼此间缺乏理解是导致对话进程破裂的基本原因，而俄罗斯外交部副外长亚历山大·格鲁什科也直言俄罗斯与大西洋联盟之间分歧达到了历史上最危险的程度。北约内部对俄罗斯之挑战及共同应对的认知并不一致，尤其是美欧之间在若干问题上存在巨大分歧，其中包括俄罗斯在欧洲安全秩序中的位置，如何处理同俄罗斯的接触政策等。北约对俄罗斯长期保持强硬的对抗态势，客观上使欧洲安全和欧盟对俄政策处于困境。一方面，北约不会在短期内改变对俄罗斯的强硬政策，欧洲安全秩序将会长期受到北约与俄罗斯对峙、美国与俄罗斯对抗的不利影响。(6)曾晨宇、许海云：“冷战结束后欧洲安全秩序建构中的北约角色”，《国际展望》2018年第3期，第111～132页。另一方面，北约内部分歧会强化俄罗斯对北约的试探意图，欧洲国家将直面由此带来的风险。值得注意的是，近年来随着中国影响力的增长，北约也将中国界定为重要的安全治理客体。北约认为中国国防预算排名世界第二并拥有全新的现代化军事能力，中国崛起已经改变了全球的力量平衡。北约秘书长斯托尔滕贝格为此直指“中国的崛起对所有北约盟国都有安全影响。”(7)“Questions and Answers by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at the ‘NATO Engages: Innovating the Alliance’Conference，”Dec.3, 2019，https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_171550.htm?selectedLocale=en.(上网日期：2020年1月10日)

第三，拓展新的防务功能领域。冷战后北约不断扩展其安全空间并在此基础上拓展同盟友与伙伴的合作领域。当前民用基础设施和军用武器装备都更加依赖网络技术，网络安全已成为牵一发而动全身的全局性问题，加之北约认为俄罗斯频频利用网络对北约成员国发动非对称攻击，华沙峰会突出关注网络安全并将网络空间确立为与海、陆、空并列的第四大防御空间。在战略指导方面，北约致力于建立一个为所有成员国接受、并且能够统一指导各成员国网络安全行动的政策。继2008年1月出台首部《网络防御政策》之后，2014年北约将网络安全列为集体防御的核心目标之一，宣布北约可以依据《北大西洋公约》集体防御第五条应对网络攻击。根据这一规定，任何一成员国遭到的外部攻击都将被视为对整个联盟的攻击，北约全体成员国将发起反击进行报复。在此基础上，北约持续加大对网络安全领域的功能扩张，于2016年7月提出“网络防御承诺”，各成员国防长于2017年2月一致通过《网络防御行动计划》以及将“网络空间纳入作战领域”的行动路线图。随着社会与技术的高度发展，北约意识到了早期预警、通信和导航等领域的“新挑战”，更加重视同盟友在除网络安全之外其他领域的合作，并在伦敦峰会上正式批准把太空纳入北约防务领域，与陆、海、空和网络并列为五大战场。

第四，成员国责任分担压力持续增强。美国作为后冷战时代唯一的超级大国，除了强化对欧洲盟国的控制之外，还欲以北约为依托重新塑造欧洲，建立单极化的国际秩序。(8)曾晨宇、许海云：“冷战结束后欧洲安全秩序建构中的北约角色”。进入新世纪以来，随着北约在全球范围内的行动力度增加，维持北约运转的军费额度大幅攀升，预计2024年将达4000亿美元。自2007年开始，美国正式要求其他成员国家承担更多责任，此后美国防部长罗伯特·盖茨对“享受北约成员国待遇……但不想承担风险和成本”的国家提出警告，批评其“渴望由美国纳税人承担欧洲国防预算削减所带来的日益增长的安全责任”。在民粹主义推动下， 特朗普于2016年美国大选期间提出“北约过时”论，要求盟友“全额报销”美驻军费用，将盟友分担责任情况与美国履行北约承诺相挂钩，不断在责任分担问题上施压。事实上，由于美国持续施压和2014年俄罗斯吞并克里米亚的冲击，多个欧洲国家已经逐步增加军费开支，但由于欧洲经济疲软且各国安全立场不尽相同，欧洲国家军费增幅难以满足美国的要求，特朗普在2018年布鲁塞尔峰会上予以激烈抨击。美欧之间在北约责任分担问题上的分歧虽带有明显的特朗普色彩，但更加彰显大西洋关系裂痕的深层次原因。

北约的战略扩张是其对国际环境变化认知的直接体现。二战后推动北约成立的意识形态与地缘政治竞争环境已经被全球多元化的安全格局所取代，科学技术进步的持续演化、非国家行为体的大量出现与消亡，地缘政治优先性、现实与联盟的多元因素等均已超越了北约的传统安全视阈。冷战格局的解体导致了传统战略对手消失，在自身战略能力优势及其对未来安全格局的警惕之下，北约开始持续推行全球化式的战略扩张，这是新世纪以来世界格局中最为显著的特征之一。

二、 北约战略扩张对欧盟的影响

欧洲历来是北约的安全核心关切所在，欧盟则是北约的战略合作伙伴。近年来北约大幅推进战略扩张，对欧盟产生了全方位的影响。

北约与欧盟于2001年正式建立制度化的合作伙伴关系。在欧盟遭受多重危机和北约推动战略扩张的双重影响之下，这一伙伴关系开始加速发展。自2016年2月开始，北约和欧盟先后就网络防御、爱琴海地区打击走私和非法移民合作等议题达成了一系列协议，其密集程度超过此前13年之和。基于这一迅速发展的合作态势，北约秘书长斯托尔滕贝格和欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼均强调北约与欧盟作为平等的伙伴，既享有共同价值观，也面临共同的安全挑战，双方将进行更加紧密的合作。(9)“Doorstep Statements by NATO Secretary General Jens Stoltenberg and EU High Representative Federica Mogherini before the Meeting of NATO Foreign Ministers on Cooperation with the European Union，” May 20,2016, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_131283.htm?selectedLocale=en. (上网时间：2020年1月10日)为有效应对2016年英国退欧公投所引发的一体化危机，欧盟推出了《共同愿景、共同行动：欧盟共同外交与安全战略》，这一文件对加强欧盟及北约的合作有重要意义。该文件在强调欧盟战略自主性的同时，指出“欧盟将从北约开始与伙伴紧密合作，加大对欧洲共同安全的贡献。”(10)Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe，A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy，p.9.文件指出了欧盟-北约的重点合作领域，要求通过发展协同防务能力、平行而同步的演习，彼此强化行动而深化同北约的伙伴关系，进而强化欧盟伙伴的能力，应对混合式及网络领域的挑战，并提升海洋安全。(11)同上，p.37.同时该文件指出与北约合作只是确保欧盟存续与安全的若干方式之一，强调“欧洲防务与安全应在支持和执行北约行动的同时强化欧洲的自主行动能力。”(12)Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe，A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy，p.20.在2016年华沙峰会前，北约与欧盟签署加强合作的联合声明，认为北约和欧盟是特殊且重要的合作伙伴，双方需要加强合作而确保欧洲、周边及其他地区的稳定；北约和欧盟将优先在信息共享和战略沟通、提升应对混合战争的能力、扩大在地中海等地的海上安全行动合作、网络安全及防御、成员国防务能力的互补和协作、防务研究和产业发展及联合军事演习等七大领域开展快速而高效的合作。2018年7月，北约与欧盟签署新的联合声明，强调北约是全体盟国集体防御的基石，北约及欧盟将在军事部署、反恐，应对生化及核风险、促进妇女权益及和平与安全领域广泛开展合作。时任欧盟理事会主席图斯克认为该联合声明将欧盟与北约的合作提升到了新高度，非北约成员的欧盟国家也被纳入全面合作之中。北约在2019年末欧盟领导层更迭之际也坚持了双边合作的立场，斯托尔滕贝格在会见新任欧盟外交与安全政策高级代表博雷利时表示北约将是欧盟永恒的朋友。(13)“NATO Secretary General Holds First Meeting with EU High Representative，”December 9, 2019, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_171931.htm?selectedLocale=en.(上网时间:2019年10月6日)总之，在欧盟看来，欧盟与北约均不能单独应对当前的系列安全挑战，基于两者互补性的双边合作是有效应对当前系列危机的必要条件。(14)Thierry Tardy and Gustav Lindstrom: “The Scope of EU-NATO Cooperation，”in The EU And NATO the Essential Partners，edited by Gustav Lindstrom and Thierry Tardy，European Union Institute for Security Studies (EUISS)，2019， p.5.

但是，北约在与欧盟推进合作的同时，其战略扩张在制度设计、实践运作等多个方面都超越了欧盟的合作能力与预期，并在若干领域对欧盟产生了强烈冲击。

首先，北约战略扩张弱化了欧盟对北约机制的构建和纠偏能力。特朗普治下的美国将责任和利益作为评价标准，将北约视为一种交易性质的联盟，只愿意向那些被认定公平分担北约责任的盟友提供防务支持，而非维护美欧之间共同价值观的军事同盟。(15)Karen E. Smith，“A European Union Global Strategy for a Changing World? ”International Politics，July 2017,Volume 54,Issue 4, pp.503-518.北约依自身需要打造欧洲安全秩序，较少考虑其他欧洲安全变量的要求，甚至期望使它们都接受北约的设计，这种做法是否真正能够建立合理有效的欧洲安全秩序，确实值得深思。(16)曾晨宇、许海云：“冷战结束后欧洲安全秩序建构中的北约角色”。比如，欧洲国家难以接受土耳其入侵叙利亚北部的行为，但特朗普却无视欧盟对此提出的反对意见。而在当前北约机制之下，欧盟亦不能采取有效的应对措施，甚至不能要求土耳其退出北约。法国总统马克龙因此批评北约已形同“脑死亡”，并呼吁欧盟对“美国式”的北约危机作出新的回应。在马克龙看来，客观上需要一种新的纠偏机制来客服北约“脑死亡”，以此弥补因美国无视欧洲贡献和权威而造成的损失，同时推动土耳其在联盟中寻找到恰当位置，确保其不会固守北约当前的政策路线，也不会滑入俄罗斯或中国的轨迹。(17)Jeremy Shapiro，“A Very American Crisis: Why Trump Is still NATO’s Biggest Problem，”https://www.ecfr.eu/article/commentary_a_very_american_crisis_why_trump_is_still_natos_biggest_problem.(上网时间：2020年1月2日)北约的战略扩张不仅引发了欧盟对北约纠偏机制的担忧，还在更深层次上诱发了欧盟国家的分歧。默克尔不仅不认同马克龙关于北约“脑死亡”的批评，同时还坚定支持土耳其继续留在北约。德国外长海科·马斯也警告不能让欧洲的安全和美国的安全脱钩，因为“那将是非常危险的……北约从头到脚都活得好好的，即使别人给出了其他诊断”。(18)“德外长称欧洲无法保护自己：我们不能没有美国”，《参考消息》网，2019年11月28日，http://www.cankaoxiaoxi.com/world/20191128/2396502.shtml.(上网时间：2020年1月15日)

其次，北约战略扩张降低了欧盟及欧洲安全在北约议程中的位序。在欧盟看来，欧洲是北约的传统战略空间，维护与强化欧洲安全是北约的核心目标。近年来，欧盟采取的难民政策导致涌入欧洲的难民数量激增，难民生存及社会融入的问题持续恶化，欧洲内部社会治理呈现显著的混乱态势，加剧了欧洲一体化的认同危机，恶化了欧洲国家的安全感，欧盟意识到维护欧洲一体化机制和成果的紧迫性，因而将更多的政策焦点和精力放置在确保欧洲安全和利益方面。例如，2016年推出的欧盟外交战略强调欧洲自身安全既是首要议程，更是核心问题。尽管北约的战略理念是保护西方国家的价值、利益和安全，但特朗普对欧政策的大起大落使得欧洲盟友难以确信欧盟安全在北约议程中的核心地位不受动摇。在布鲁金斯学会学者夏皮罗看来，欧洲已经不再是美国重点关注的安全前沿，而是处于令人尴尬的战略“死水之隅”。(19)Chatham House, Britain, Brexit and the Future of NATO, The Royal Institute of International Affairs, April 4,2019, p.10, https://www.chathamhouse.org/event/britain-brexit-and-future-nato.(上网时间:2020年1月5日)贵格会(Quakers)研究员约瑟夫·格尔森甚至认为“北约现在成了一个全球联盟，已经和保卫欧洲没有一点关系了。”(20)蒙克：“北约70年经历苏联解体冷战结束,现在关注中国”，2019年4月4日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-47818480.(上网时间2020年1月15日)而更令欧洲不安的是，北约已经在美国主导之下将其战略关注转移至亚太地区，这将迫使欧洲不得不依赖自身在欧洲大陆以及邻近的北非等周边地区的防务能力。总之，特朗普政府一方面不断逼迫欧洲盟友提高军费并分担责任，另一方面却一再藐视欧洲国家在北约重大决策中的地位和功能，尤其是美国单方面退出伊朗核协议和宣布从叙利亚北部撤军，给欧盟及周边的安全环境和反恐形势带来极大的不确定性，这使欧洲在自身安全地位降低的同时也面临巨大的风险。

再次，北约战略扩张客观上削弱了欧盟对欧洲安全的主导权。欧盟认为未来的欧洲独立防务及北约的集体安全重心均应付诸于欧洲而非其他区域，同理，欧盟的国防开支及美欧双边共识重心也应该在欧洲大陆。北约推动的欧洲安全秩序建构，常常偏重战略布局而轻视战术手段、偏重政治方向轻视而社会关注、偏重军事干涉而轻视民生重建，这种不平衡局面是当前欧洲安全秩序存而不用、用而不彰、频现短板的重要原因。(21)曾晨宇、许海云：“冷战结束后欧洲安全秩序建构中的北约角色”。针对这种北约战略对欧洲安全的负面影响，部分欧洲学者指出，“在北约主导的欧洲安全秩序之下，如果美国因无法获利而放弃参与欧洲安全事务，欧洲则必须承担更多的责任。”(22)Chatham House, Britain, Brexit and the Future of NATO, p.8.但是，从冷战结束至今的实践来看，北约体系内美主欧从的格局并未因冷战结束而有实质性改变，除了强化对欧洲盟国的控制之外，作为全球唯一超级大国的美国还欲以北约为依托重塑欧洲，建立单极化的国际秩序。(23)曾晨宇、许海云：“冷战结束后欧洲安全秩序建构中的北约角色”。也正因为美国借助北约而压制欧洲的安全自主性诉求，近年来马克龙、默克尔等领导人质疑美国是否坚持欧洲的盟友地位，号召欧洲自强以确保欧洲安全。马克龙甚至主张建立“欧洲军”取代美国保护，往往招致美国的强烈回应，北约体系中的欧洲安全主导一直是美欧双方充满矛盾且高度敏感的话题。

北约战略扩张在提升与欧盟合作的同时，也给欧盟带来了多层次的潜在、复杂、长期的冲击。其潜在性体现为北约战略扩张对欧盟的冲击尚未完全释放，未来一段时间内可能会有新的负面影响；其复杂性在于这种威胁是根植于传统的北约权力格局和当前的合作伙伴关系，客观上要求欧盟同时兼顾战略独立和安全合作，这对于欧盟而言是一个全局性的体制挑战；其长期性在于欧盟因其身处多重危机而不能迅速扭转其与北约的关系状态，而处于战略扩张期的北约也势必保持对欧盟的对比优势，进而使得欧盟需要长期面对来自北约战略扩张的冲击。

三、欧盟对北约政策的影响因素和未来趋势

在北约战略扩张的进程中，欧盟既增进了同北约的合作，也承受了因北约战略扩张而产生的多样威胁，两者相生相伴是欧盟必须面对的客观现实，因而欧盟也必须在维系合作的前提下应对北约战略扩张的冲击。

当前欧盟与北约的合作关系仍处于发展阶段，且这一关系的发展将在若干层面受到各种关键因素的影响。第一是美国的单边主义政策。特朗普政府执政以来，美国对欧政策出现大幅变更。特朗普不仅公开支持英国退欧，甚至鼓动更多欧盟国家效仿英国退出欧盟，这种对欧政策的急剧变化不仅加剧欧洲一体化危机，同时也导致美欧关系面临更多的不确定风险。在全球层面，美国单边主义的政策直接冲击以伊核协议为代表的欧盟外交立场和成就。欧盟认为，伊核协议是在欧盟外交和安全政策高级代表主持下达成的重要外交资产，美国退出伊朗核协议、恢复对伊朗制裁严重损害了欧盟在伊朗的经济和其他利益。(24)ELLIE Geranmayeh，“The Coming Clash: Why Iran Will Divide Europe from the United States, ”European Council on Foreign Relations Policy Brief, October 2017, pp.4-6.此外，美国退出《中导条约》不仅加剧了美俄之间的军备竞赛，也加剧了欧洲乃至全球军备竞赛的危险性，不排除美国近一两年内在中东、欧洲和亚洲地区部署中程导弹的可能。(25)张宇燕主编：《全球政治与安全报告(2020)》，社会科学文献出版社，2020年，第7页。在欧洲看来，美国的政策变化势必对中东、欧洲乃至全球安全局势产生影响，只有在确保美国将为保卫欧洲而战的情况下，北约的存在才有意义。然而近年来的事实却愈发使欧盟意识到，美国欲将北约转化为实现自身全球霸权战略的战车，而欧盟只是被绑在战车上的“合作伙伴”。第二是英国退欧。英国退欧后，北约防务支出中有80%将来自非欧盟国家，欧盟有可能在未来北约的安全对话进程中逐渐被边缘化。(26)Chatham House, Britain, Brexit and the Future of NATO.此外，由于英国历来主张北约在欧洲安全体系中的领导地位不可替代，任何欧盟的防务行动都只能是北约的补充，所以英国退欧极有可能降低欧盟在北约安全机制中的地位，拉大北约与欧盟的距离，增加欧盟的安全风险，激发欧盟发展独立防务、进而减缓欧盟与北约的合作进程。需要注意的是，英国退欧还存在更多潜在影响，比如，英国退欧意味着美国与欧盟沟通途径将会收紧，从而导致双方合作的压力和挑战大幅增加。(27)“Brexit Makes NATO Even More Important for the Atlantic，”April 4，2019，https://www.chathamhouse.org/expert/comment/brexit-makes-nato-even-more-important-atlantic. (上网时间：2020年1月18日)第三是德法分歧。作为欧洲一体化之基础的德法合作面临着诸多分歧。德国自冷战结束以来持续奉行加强大西洋同盟、支持大西洋关系的外交战略，认为依靠北约是“预防、阻止和消除影响德国完整和稳定的各种威胁、保障德国安全的根本手段”。(28)王昉：《北约新战略》，当代世界出版社，1999 年版，第205 页。德国对借助美国领导下的跨大西洋同盟来维护自身安全需求的战略取向一直未变。这种战略基调不因德国外部安全环境的改善、国家实力的提升和自主立场的逐步凸显而改变方向。(29)魏光启：“冷战后德国的北约战略及德美关系研究，”《德国研究》，2014年第5期，第30～43页。相比之下，法国虽然在冷战后改变其大西洋政策并于2009年重返北约一体化，但在欧洲局势恶化及北约战略扩张的影响下，法国依然在北约体系中坚持对独立地位的追求，马克龙政府坚持发展欧盟独立防务、批评北约机制僵化则是这种追求的集中体现。马克龙在2019年11月欧盟峰会上呼吁欧洲各国应当在法国的主持下建立一个新的欧洲防务体系，以此来替代北约在欧洲的存在。正因为如此，北约对欧盟防务更加警惕，斯托尔滕贝格曾宣称“欧盟在欧洲防务问题上无法取代北约。”(30)“NATO Secretary General Holds First Meeting with EU High Representative，”https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_171931.htm?selectedLocale=en.(上网时间：2019年12月23日)对比之下，默克尔认为北约在过去70年为带来和平与自由，因此维持北约现状符合德国利益，她甚至承诺将在本世纪30年代前期把防务预算的国内生产总值占比逐步提升至2%，以兑现其作为北约成员国的承诺。德法分歧持续存在必然使得欧盟与北约合作在部分领域受到牵制。

基于合作伙伴关系的框架基础，欧盟将在未来一段时间内积极应对上述若干影响因素，推进欧盟-北约双边关系的发展并针对其中问题及外延展开积极的应对和调整。依据欧盟内外环境和自身战略走向判断，其行动重点将主要集中在如下几个方面。

第一，在机制层面校正北约的战略定位。北约是欧盟借以确保欧洲安全秩序、维护欧盟与俄罗斯力量平衡的平台。近年来北约为有效遏制俄罗斯而采取了超越欧洲的对俄战略，将双方对阵的战场和领域大幅扩展到俄罗斯影响所及之处。(31)王秋怡、许海云：”乌克兰危机后北约对俄罗斯安全战略及转型分析，”《现代国际关系》,2019年第8期，第44～49页。欧盟虽然与俄罗斯在乌克兰战争等问题上存在诸多尖锐分歧，但从欧洲安全的角度出发，欧盟仍然将俄罗斯视为潜在的合作方，并认为“如果俄罗斯愿意配合，欧盟也必将展开有关分歧的讨论，并在利益重合的领域中展开接触。”(32)Elena Korosteleva, “Putting the EU Global Security Strategy to Test: ‘Cooperative Orders’ and Othering in EU-Russia Relations，”International Politics, December 2017,pp.1-21.但是，特朗普政府近乎颠覆了美国和欧洲盟友自新世纪以来所形成的战略传统，重新将俄罗斯树立为战略对手，导致俄罗斯与北约之间的高度紧张已经成为新常态；而美国退出《中导条约》更令这一紧张状态再度升级，战时行动与和平活动之间的界限已经变得愈加模糊，任何一方对另一方的战略红线和意图的误解都会导致非主观意图的挑衅与军事对抗的升级，从而使欧洲安全处于更大的风险之中。对欧洲安全秩序有重大影响的俄罗斯如果强化对北约的战略立场，只会给欧洲安全秩序带来更为不安的前景，这将从根本上挑战欧盟的安全底线。俄罗斯与北约也普遍认为战略误判的风险很高，应该及时得到控制。(33)“Russia and NATO: A Dialogue of Differences,” April 25, 2019，https://www.chathamhouse.org/expert/comment/russia-and-nato-dialogue-differences.(上网时间：2020年1月3日)可见，美国对北约战略对手进行再次定位的同时，也强硬地剥夺了欧洲国家的话语主权，北约不再是紧密连接和巩固美欧盟友关系的直接纽带，反而成为美国挟持欧洲盟友的战术工具。欧盟国家主张重新审视北约对俄战略，避免与俄罗斯产生正面对峙或冲突，在包括反导系统部署的一系列重大问题处理过程中，应依照欧盟安全观念塑造北约的战略定位。

第二，在美欧双边关系层面应对有限震荡。美欧关系对北约与欧盟合作之走向有决定性的作用，美欧双方在防务责任分担问题上存在长期争论，势必影响到北约发展与美欧关系的稳定性。北约当前发展的首要挑战即是特朗普对各国增加国防开支的要求。早在20世纪80年代，美国就以“不能再继续当世界警察”为由要求盟友分担更大责任，近年来美国更加突出北约责任分担问题，2016年美国总统大选再次激化了美欧之间的争论。特朗普甚至威胁说，如果北约成员国持续不遵守2%的防务支出承诺，美国有可能退出北约。责任分担既包括人力、物力和财力的互相贡献，也包括国际威望和声誉的风险共担。(34)赵怀普、韩宝禄日：“美欧防务责任分担矛盾的缘起、发展及影响”，《国际经济评论》，2019年第6期，第116～133页。面对美国与北约要求欧洲国家增加国防开支的声明，欧洲国家大多表示明确反对。当前欧洲恐怖主义威胁居高不下，难民危机持续存在，加之中东地区乱象不断，因此在目前欧洲国家军费涨幅停滞的背景下，欧盟希望北约脱离美国掌控的可能性也微乎其微。同时，欧盟对维护西方世界价值观的战略诉求也离不开美国的合作。正如基辛格所说，“民主国家的未来取决于北大西洋两岸的民主国家能否在一个没有冷战的世界里重新振兴它们的关系，能否战胜全球秩序提出的种种挑战……倘若大西洋关系再次陷入争夺之中，由此产生的危机必然会损害西方社会珍惜的价值观。”(35)[美]亨利·基辛格:《美国的全球战略》，海南出版社，2012年版，第69页。因此，未来美欧关系也必然在既定的樊笼之内进行有限度的震荡，而适应并应对这种震荡则是欧盟推进和维持同北约合作伙伴关系的必经环节。

第三，寻求多重外交关系中的战略自主。欧盟为应对多重危机而调整对外战略，积极构建多层次、全球性的国际联系网络，并将中国作为全球三大力量之一。2019年末，美国与欧洲国家在北约战略对手选择话题上再度出现分歧。美国国务卿蓬佩奥宣称北约正面临中国破坏北约安全的企图，因此北约必须继续发展并采取新的安全视角；同年北约峰会推出对华政策“内部报告”并提出“应对中国崛起带来的机遇和挑战”的计划。德法两国并不认同美国与北约的表态，马克龙直言北约共同的敌人是恐怖主义，而非俄罗斯或中国；德国外长马斯也称欧洲应与中俄两国建立伙伴关系。北约对华政策同当前全球形势对中国外交的客观需求和中国在国际社会中承担责任的轨迹彼此冲突，这既是新形势下中国主权与安全利益的外部挑战，也是中国实践“人类命运共同体”理念和“一带一路”倡议的重大考验。欧洲国家虽把中国视为战略伙伴和经济竞争者，但绝不会是“敌人”，北约则将自身视为“北美与欧洲共同应对包括中国崛起在内的系列挑战的唯一平台”。(36)“Opening Remarks by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at the Munich Security Conference，” Feb.15,2020, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_173709.htm.(上网时间2020年2月10日)而在更多欧洲学者看来，“北约的最大敌人和对手正是北约本身。”(37)RT Hon Lord Robertson, NATO at 70: New Perspectives on Shared Security? Chatham House, https://www.chathamhouse.org/event/nato-70-new-perspectives-shared-security.(上网时间：2019年12月15日)在2020年慕尼黑安全会议关于中国崛起的系列讨论中，美国的过激反应和欧洲国家的谨慎回应也证明了两者对华政策的巨大差异。(24)“Westlessness—TheMunichSecurityConference2020,”Feb.16,2020,https://securityconference.org/en/news/full/westlessness-the-munich-security-conference-2020/.(上网时间：2020年2月24日)总体来说，中美竞争作为当前国际关系的结构特征已经不可避免地影响到欧盟和北约的合作关系，但中美之间的全面竞争也赋予了欧盟构建国际战略自主性的潜力和机遇。(25)LuisSimon,“EU-NATOCooperationinanEraofGreat-PowerCompetition，”PolicyBriefoftheGermanMarshallFundoftheUnitedStates,No.28,2019,p.4.多重危机缠身的欧盟迫切需要同中国开展多层次的合作，而将中国树立为战略对手无异于放弃中欧合作的重大发展机遇。为此欧洲国家认为美欧难以在中国问题上采取联合行动，欧洲各国政府也在包括5G移动通信网络建设在内的多项发展领域采取了不同于美国的政策。可以预见，基于切身利益和发展需求的欧盟将会在同北约、美国、中国的多重关系中寻求平衡，并最大可能地实现战略自主。

结 语

北约战略扩张是影响欧盟同北约合作关系及其整体对外政策的关键变量。在全球治理巨变的形势下，北约战略呈现全球性扩张态势，客观上影响到了欧洲安全秩序和欧盟战略自主选择。需要注意的是，北约近年来的战略扩张是在对冷战遗产的继承和对新世纪以来安全环境的偏颇判断基础上的新变化，特别是受到美国因素的牵引，北约的战略扩张既超越了自身的能力范围，偏离了历史与传统的运行轨道，也在很大程度上突破并违背了欧盟及欧洲国家的预期。截至目前，北约尚未触及战略扩张的极限，但作为其合作伙伴的欧盟则已经在自身实力收缩、外部压力增大、北约张力紧绷中遇到了前所未有的挑战。客观而言，欧盟目前处于面向“全球行为体”角色定位的艰涩转型中，而北约则已经从区域性的防御性政治军事同盟转变为试图重构全球安全的政治军事联盟，欧盟能否有效应对混合战争等系列挑战，取决于欧盟与北约之间的分工和合作机制。(26)Gustav Gressel，“Protecting European Against Hybrid Threats,” European Council on Foreign Relations Policy Brief, June 25， 2019, https://www.ecfr.eu/publications/summary/protecting_europe_against_hybrid_threats.(上网时间，2020年1月3日)可以预见，欧盟将以确保欧洲安全秩序和维系大西洋关系为前提，在完善与北约合作伙伴关系的同时有效降低其战略扩张的负面冲击，持续强化自身的战略自主能力。○