我国湿地法律保护的现状、问题与对策

刘超楠

【摘 要】 中国自1992年正式加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《拉姆萨尔公约》）以来，各级政府对湿地资源的重视程度不断提高，但是，湿地资源依然面临着逐年减少的风险，究其原因是在湿地法律保护方面仍然存在着不小的问题，具体表现为目前尚未出台一部湿地保护的全国性立法、有关湿地的立法理念没有反映现阶段的发展方针以及湿地保护的管理体制不健全。

【关键词】 湿地保护;生态价值;立法理念;管理体制

【中图分类号】 D922.68 【文献标识码】 A

【文章编号】 2096-4102（2020）05-0056-03

一、湿地现状

（一）我国湿地自然资源现状

我国于2013年进行了全国第二次湿地资源调查，调查显示，全国湿地总面积为5360.26公顷，湿地面积占我国疆域的5.58%。湿地面积相较于第一次全国湿地资源调查结果减少了339.63万公顷，减少率达到8.82%。其中，自然湿地面积经测量为4667.47万公顷，达到全国湿地总面积的87.08%。自然湿地面积相较于第一次全国湿地资源调查结果减少了337.62万公顷，减少率达到9.33%。

根据《拉姆萨尔公约》定义，全国第二次湿地资源调查将湿地分为5类，其中近海与海岸湿地面积为579.59万公顷，沼泽湿地面积为2173.29万公顷，湖泊湿地面积为859.38万公顷，河流湿地面积为1055.21公顷，人工湿地面积为674.59万公顷。前四类为自然资源。

（二）我国湿地保护的立法现状

1.国家层面湿地立法现状

在国家层面，涉及湿地保护的法律法规包括《环境资源保护法》《森林法》《水污染防治法》《湿地保护管理规定》《海洋自然保护区管理办法》等。但是这当中有相当一大部分法律法规仅是从侧面对湿地内容进行规定。2013年3月28日国家林业局出台了《湿地保护管理规定》，这是目前我国唯一一部专门对湿地保护进行详细规定的部门规章。2017年该规定进行了修正，修正后的管理规定包括湿地定义、指导方针、保护内容、监督机制、禁止在湿地从事的活动、国家湿地公园申请条件等。

2.地方层面湿地立法现状

地方上，已经有很多省、自治区、直辖市针对湿地保护出台了法规和规章。2003年，黑龙江省率先出台《黑龙江省湿地保护条例》，截至2020年7月底，全国共出台了27部省级湿地保护条例、19部设区的市级湿地保护条例以及5部自治条例和单行条例。由此可见，我国有关湿地的立法数量比较可观，大部分地区都对湿地进行了专门立法。

二、我国湿地法律保护存在的问题

（一）高位阶立法的缺失

截止到目前，中央政府层面出台的较为重要的湿地保护的规范性文件只有一部《湿地保护管理规定》，该规定在2013年3月由国家林业局颁布。由于该规定仅仅是林业部门颁布的部门规章，位阶较低，因此难以全面指导湿地保护管理的实践。比如，草旬类湿地由农业部门管理;沼泽类湿地由林业部门管理;河流类湿地由水利部门管理;城区湖泊类湿地由城建部门管理等。对农业、水利、国土、海洋等湿地保护有关部门而言并无适用的拘束力，适用时仍需服从于国家法律、法规的规定。

由于缺乏国家层面上有关湿地保护的高位阶立法，使得地方政府在具体确立有关湿地保护制度时受阻。这里所称的“受阻”并不是指地方出台法规规章的数量较少，相反我国大部分地区都出台了相关保护性立法，之所以称“受阻”是因为目前我国尚未出台一部高位阶的专门性立法，导致地方在制定具体管理湿地的规定时没有上位法依据，比如有关湿地保护责任划分的标准、保护机构的设立、经费的落实以及生态补偿等具体规定因缺乏上位法指导而规定的较为混乱随意。在湿地保护的实际工作中，地方湿地保护管理部门也不约而同地在监管权限方面受到制度措施空泛所带来的制约，同时还面临着行政体制所带来的限制。

（二）立法理念的滞后

从法律的角度分析：我国关于湿地保护的部分法律法规制定于上世纪的80年代，当时我国法律制定的目的主要是为了发展经济，而不是保护湿地的生态价值。当前，我国法律制定已经将生态价值考虑在内，但在实践操作中，一旦经济利益与生态利益发生正面冲突，往往优先考虑经济利益，保护生态利益并且将生态破坏降到最低只有在经济利益没有被损害的情况下才能实现。具体到湿地上，生态优先理念虽然已经在我国全面提倡，但并没有在湿地保护上得到很好的体现。“经济发展与环境保护相协调”仍是我国当前湿地保护所遵守的首要原则，而湿地保护需要的是将生态利益放在第一位，只是通过简单的合理开发和利用湿地资源就想达到经济发展与环境保护相协调这一良性状态无异于是“痴人说梦”。

在立法理念上贯彻较好的是美国和我国台湾地区，他們通过结合自身湿地的实际状况，经过实践发展逐渐将生态优先理念转换为“零净损失”的保护理念。“零净损失”这一理念意味着所有湿地无论其处在何地，都应该尽可能地受到最大程度的保护，一旦湿地遭到破坏，应当以其他方式补偿湿地所受的损害，以此达到湿地资源持续增长的目的。“零净损失”理念的目标是使湿地资源数量在总体上保持一个持续上升的状态，这要求湿地保护管理部门必须将湿地的恢复、重建、维护以及改良作为其工作重点。

三、完善我国湿地保护立法的建议

（一）制定全国性保护湿地的专门法律

湿地保护的专门规定法律位阶过低与湿地立法理念的滞后，使得我国在湿地保护的实际工作中进程缓慢，管理也十分混乱。从法律发生学的角度看，不同利益间的紧张关系达到可能危机秩序稳定之日，就是新的法律产生之时。因为只有通过新的立法，才能为发生冲突的权力重新划定边界，使它们各归其位，以缓解和消除社会关系的紧张状态。在这个意义上，湿地保护的各种利益严重冲突必须通过新的立法来进行调整，因此急需在国家层面出台一部统一的湿地保护法律，融合先进的立法理念，通过高位阶的法律协调梳理不同部门之间的交叉关系，解决湿地保护管理混乱的现状。

（二）树立生态价值优先的湿地保护立法理念

树立湿地保护立法理念，不仅能够体现出我国对湿地保护的重视程度，也是进行法制建设的重要一环。长期以来，我国注重经济发展而忽视对生态的保护，导致我国无论在开展建设活动还是进行环境管理时都过分注重经济价值而不是生态价值，这违背了我国当前和谐发展的理念，并且当今世界各类环境问题频发，保护生态安全成为各国共识，作为地球三大生态系统之一的湿地，对其生态价值的保护刻不容缓。因此，目前的当务之急是转变过去的传统观念，将新的生态理念，即生态优先理念贯彻到湿地保护中去。然而樹立生态优先的理念，并不是仅仅用传统的老方法对湿地进行保护，而应该从宏观的角度出发，以维持生态稳定为目标，使得湿地的数量能够持续增长、湿地的类型不断扩充。生态平衡关乎到我国生产活动能否正常运行，决定了我国湿地资源是否会因为生产活动遭到破坏。而生产活动的运行决定了我国湿地资源是否会因为生产活动而遭到破坏。

（三）建立协调管理机制

为缓解现阶段我国湿地管理权利冲突和分工不明的问题，我国应该设立协调管理机制对湿地进行保护，该机制应当设立一个明确管理湿地的政府部门，由该政府部门负责湿地的管理和有关事务的协调。简单来说，在中央层面，明确国务院林业主管部门的主导地位，由其对湿地的保护管理工作进行统一组织、协调、指导和监督，将职责具体划分给国土资源、环境保护、水利、农业、城乡建设、海洋等政府部门。在地方层面，湿地的保护管理工作交由县级以上人民政府和有关管理部门负责。

首先，明确林业部门的组织、协调、指导和监督全国湿地保护管理工作的地位，明确相关部门职责。在未来湿地的专门立法中，一方面，应对林业部门的主管地位进行明确，赋予林业部门开展相关工作的法律依据。另一方面，应从湿地生态系统综合管理的角度，将湿地生态系统作为整体，明确各个部门在湿地保护管理工作中的职责，以进一步发挥实体资源分部门管理的成效。其次，明确地方人民政府在湿地保护管理工作中的地位，并细化和加强其保护管理湿地的责任。2014年新《环境保护法》已经确立了政府是湿地保护的重要责任主体。因此，在未来湿地管理体制的立法中，要从政府对湿地保护的职责、政府的环保目标责任制和考核评价制、生态保护补偿资金等方面明确细化政府对湿地的责任。最后，建立专门的湿地协调机构。在实践中，我国某些省市已经设置了湿地保护的协调机构，在未来，这些协调机构应当在立法中得到确立或进一步的完善，建立从中央到地方、跨部门、跨行政区域的湿地综合协调机构，对协调机构的地位、职权范围、工作机制进行明确。

四、结语

我国湿地资源逐年减少，而专门规定湿地保护的法律法规又仅限一部部门规章，难以起到全面指导湿地保护的工作，加上立法理念的滞后和管理体制的混乱，目前我国湿地保护形势不容乐观。因此应当尽快出台一部高位阶的湿地保护的专门性法律，贯彻生态价值优先的立法理念，并健全湿地保护的管理体制。

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