检察机关开展公益诉讼相关问题研究

王智君 杜坤瑾 杜之平 张萍 秦家智

【摘  要】公益诉讼是检察机关法律监督新职能。检察机关借助“两法衔接”开局，多点开花结果。但仍存在法律规制不足、司法运行不畅，检察规范粗疏等问题。应当把公益保护融入法律立改废释之中，建立相对明确的立案标准，赋予检察机关必要调查措施和强制措施，落实公益诉讼证据规则，增强诉前检察建议刚性，完善公益诉讼审判制度，增强保护公益合力。

【关键词】检察机关;公益诉讼;规范化;制度保障

引言

我国的公益诉讼，是指检察机关、法定机关和有关组织，对违反法律法规侵犯国家利益或社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。检察机关作为公益诉讼主责参与和法律监督机关，需要在规范化方面积极探索。

1.检察机关开展公益诉讼现状分析

1.1检察机关办理公益诉讼案件特点

以四川省绵阳市为例，2017年7月1日以来，检察机关受理公益诉讼案1297件，初查后立案1184件，诉前检察建议维护公益422件，起诉44件。

公益诉讼特点：（1）提起公益诉讼以检察机关为绝对主体。绵阳市尚无法律规定机关和有关组织提起公益诉讼。（2）起诉主要是刑事附带民事公益诉讼。绵阳市起诉的44件案件，刑事附带民事公益诉讼42件，占95.5%。（3）行政公益诉讼诉前即实现公益保护。綿阳市诉前检察建议422件，因行政机关怠于履职起诉仅2件，行政机关履职回复420件，占99.5%。涪城区检察院对王某等快递贩卖国家保护野生动物“球蟒”提出刑事附带民事公益诉讼同时，发出诉前检察建议，市邮政管理局堵漏建制，规范快递收寄验视。本案被高检院选录为野生动物保护公益诉讼典型案例。[1]（4）公益诉讼主要涉及四大领域。绵阳市诉前检察建议涉及生态环境和资源保护197件，食品药品安全83件，国有财产保护103件，国有土地使用权出让39件。起诉涉及生态环境和资源保护38件，食品药品安全4件，国有财产保护2件。

1.2检察机关公益诉讼工作基本经验

（1）紧密结合履行检察职责，稳步开展公益诉讼。在刑事、民事、行政检察和行政联合执法中发现线索，诉前检察建议督促行政机关履职，必要时提起刑事附带民事公益诉讼，或者直接起诉。公益诉讼覆盖法律规定领域，并向安全生产、互联网服务、民生保护、特殊群体利益保护方面拓展。

（2）加强行政执法与刑事司法“两法衔接”，开辟公益诉讼案源。在“两法衔接”中建立信息共享平台，分工合作。涪城区检察院办理佰信、天诚医院及其医务人员骗取医保金案中，诉前建议追缴被骗医保金、罚款1.1亿元，吊销涉案医师执业证书，处罚医务人员，教育整顿医疗机构，治理效果良好。本案被高检院作为检察公益诉讼全面实施两周年典型案例发布。[2]

（3）延伸拓展办案效果，实现公益协同保护。绵阳市42件公益诉讼案通过和解或法院判决，责令被告停止侵害、修复生态环境、赔偿损失、在省级以上新闻媒体赔礼道歉。办案中，盯紧欺诈销售食品、地沟油、病死猪肉等突出问题，提出教育、制度、管理、预防检察建议，规范生产经营行为。

（4）重视党委领导人大监督政府支持，加强制度宣传。检察机关请示汇报，将公益诉讼纳入党委政府绩效考核，解决部门配合协调、鉴定费用承担等问题。人大及其常委会专题视察、审议报告、旁听庭审，乃至地方立法，解决具体问题。绵阳市2件行政公益诉讼开庭审理，人大代表、政协委员，党委政府和行政执法机关领导、群众代表到庭旁听，增强了各层面保护公益意识。

1.3公益诉讼制度、机制存在不足与问题

（1）法律规制粗疏，司法运行不畅。①受理立案缺乏明确标准。公益诉讼线索来源检察机关“履行职责中发现”。“履行职责”是狭义还是广义没有明确。服务发展参与社会治理发现，或者发动群众举报，是广义“履行职责”，但有人反对。②调查取证措施严重不足。检察《办案指南》[3]明确部分调查方式和证据类型，没有明确其他方式其他证据。两高《解释》[4]规定行政机关、其他组织、公民配合调查义务，没有规定不配合的法律后果。公益诉讼关键证据、涉案财产保全，由法院决定。公益损害可参考专家意见，但专家是各行业聘任并提供服务收益，难保客观公正;第三方鉴定最好，但鉴定机构人员分散不专，程序复杂，成本高昂。③诉前检察建议执行监督和效果评估不规范。诉前检察建议是否执行到位，缺乏监督规范，效果评估缺乏标准。④起诉审判制度急需完善。一是检察机关诉讼地位模糊。两高《解释》将检察机关定位为公益诉讼起诉人，实践中仍是原告，有上诉权而没有抗诉权。二是问责和激励机制不健全。没有问责和激励机制，诉讼费用承担不明，法定机关或社会组织参与诉讼积极性不高。三是案件管辖规定导致权责分离。第一审民事公益诉讼由中级法院管辖，实践中民事公益诉讼立案、起诉是市级检察院，调查、出庭是基层院，责任承担不明。四是法律未明确附带民事公益诉讼的内容、形式和相关程序。刑诉法对附带民事诉讼只规定保护财产，未明确保护公益。刑事附带民事公益诉讼受制于上级审批和一个月公告期限制，只有选择普通程序。有的刑事附带民事公益诉讼“先刑后民”，被告以受到刑罚抗辩，并无不当。可否行政附带民事公益诉讼，也无规定。五是诉前公告必经程序有违诉讼经济原则。民事公益诉讼应公告三十日。假如法律规定的机关和有关组织不置可否，则有可能1个月的期限空转。[5]

（2）配套政策决策较少，公益保护缺乏合力。①公益诉讼虽然纳入党委政府绩效并由检察机关考核，但一些具体指标没有量化，规定了惩罚性扣分，没有奖励性加分，奖惩不匹配。②公益诉讼调查中，推诿、应付、拒绝等不配合情况不同程度存在。③个别行政机关缺乏大局意识，不配合、不支持公益诉讼。④公益诉讼费用承担及保护费用配置、收缴、监管难落实。两高《解释》没有明确诉讼费用承担。最高法院规定环境民事公益诉讼费可缓交、减交和免交，律师费、鉴定费由败诉方承担，未明确是否适用于所有公益诉讼。政府没有公益诉讼、公益损害治理经费预算。通过公益诉讼追缴的损害赔偿资金，因无合法入口，主管部门、当地财政不接收。财政也不同意检察院设立专户，长期存于法院非规范账户，使用、监管困难。⑤公益诉讼宣传范围和途径不广，社会知晓率不高。

（3）检察办案规范不足，办案能力有待提高①检察办案缺乏细节规范。个别检察机关扩大范围，有的检察建议不当。与之相反，有的检察机关只将五大领域刑法分则规定犯罪涉及行业作为公益诉讼范围，监督缺位。层报审批制度可能贻误办案。②检察专业技术严重欠缺。③检察办案力量严重不足。④检察人员素质有待提高。⑤检察机关内部领导、考评机制需要完善。

2.完善公益诉讼法律制度

公益诉讼与公益保护，应融入法律的立改废释之中。

2.1建立相对明确的立案标准

立法可去掉“履行职责中发现”线索规定。特情耳目、网格员发现线索，可明确适用。根据党的十九届四中全会“拓展公益诉讼案件范围”要求，检察机关已在安全生产、互联网服务、特殊群体保护、城市二次供水、 农村饮用水安全等领域探索，公益诉讼“等”外案件已可明确为“等等”案件。公益诉讼立案，应严于民事、行政诉讼，需有公益损害或损害现实危险，同时评估能确定危害的范围、程度、后果，最好量化或有情节要求。

2.2赋予检察机关必要调查措施和强制措施

可从立法上明确检察《办案指南》规定的调查措施，使之刚性化。同时赋予检察机关秘密调查、特情引诱、勘验检查、鉴定评估、无人机等技术调查手段，配置传唤、拘传、留置、罚款等强制措施。查询、冻结、查封、扣押，以及证据和涉案财产保全等，检察机关应自行决定。

2.3落实公益诉讼证据规则

公益诉讼证据类型、提供、调查、收集、固定、证明、采信，由两高规范。公益诉讼的证明标准应宽于刑事诉讼而严于民事、行政诉讼，也要有非法证据排除规则。公益诉讼鉴定是否必要，要有证明标准。建议制定《公益诉讼鉴定条例》，完善公益诉讼鉴定机构，统一公益诉讼鉴定管理体制，建立公益鉴定人资质制度，规范鉴定费用收取标准，克服重复鉴定、鉴定乱象等弊端。[6]检察机关可建立自己鉴定机构，彻底解决鉴定难题。专家意见需要更多适用，降低证据（鉴定）成本。专家选任可以参考较为成熟的人民监督员制度落实。

2.4增强诉前检察建议刚性

检察机关要提出针对性、操作性强的公益诉讼检察建议。从程序上规定诉前建议的送达、异议、回复。异议应在规定期限内复议、复核。诉前建议不按期回复或怠于履职的，起诉判决后，应对单位及其主要责任人员追责，具体办法可商纪检监察部门制定细则落实。

2.5完善公益诉讼审判制度

（1）明确检察机关诉讼地位。赋予检察机关公益诉讼审判监督权、不服法院裁判抗诉权、生效裁判再审检察建议和抗诉权。

（2）明确法定机关和社会组织提起公益诉讼的责权利。可在党委政府考核机制中明确法定机关、社会组织参与公益诉讼的责任和奖惩，确保公益诉讼繁简分流，重大疑难案件由检察机关办理。社会组织基于公益而非私益参与诉讼，国家应适当补偿和奖励。

（3）明确将民事公益诉讼起诉权下放基层。明确将第一审民事公益诉讼交由基层法院、检察院管辖，只有重大案件才由上级管辖。

（4）明确附带民事公益诉讼规则。建议将刑诉法第一百零一条第二款修改为，“如果是国家利益、集体利益、社会公共利益遭受侵害的，人民检察院在提起公诉的时候，应当提起附带民事公益诉讼。”可创设刑事附带民事、行政公益诉讼先民、行后刑原则，以合并审判为常态，分别审判为例外，落实被告人从轻、减轻或者从重、加重的刑事责任，确保案件公正處理、公益最佳保护。

（5）明确诉前公告应当以必要为原则。如果有关机关或社会组织明确不起诉，或者明确没有适格的主体起诉，则检察机关可以径行起诉，无需公告。

3.科学决策落实政策增强保护公益合力

公益诉讼需要科学决策，并从司法、行政方面落实。

3.1加强党的领导和人大、政协监督

检察机关应不折不扣执行党的路线、方针、政策，落实党委重大决策部署，及时报告公益诉讼工作，接受党的领导。要主动向人大及其常委会报告工作，接受人大常委会执法检查和政协专项视察，获得监督和支持。

3.2赋予检察机关公益监督惩戒权

检察机关可同行政执法部门联合发文，明确公益诉讼被告配合调查责任和不配合后果，消极应对乃至暴力阻挠的，视情节给予警告、罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、行政拘留等处罚。构成犯罪的，移送公安机关。违反党纪政纪的，移送纪检监察机关。

3.3密切检察机关和行政机关、社会组织联系

检察机关要同行政机关、社会组织建立“两法衔接”、线索移送、检察介入、监督制约等制度，通过督促起诉、支持起诉、诉前建议、公益起诉、裁判监督执行等，保护公益。行政机关也要运用检察建议的强制性，解决公益保护难题。纪检监察部门应保持权力克制，一般在检察建议下追究公益保护责任。要通过减免诉讼费用、奖励等手段，激励社会组织发挥专业技术优势，参与公益诉讼。

3.4落实诉讼费用承担和公益保护经费监管使用

政府应当明确公益诉讼、公益损害治理经费预算。公益诉讼追缴费用，可由财政建立专户，必要时设立公益基金，收支两条线管理，用于应急处置公益损害，修复生态环境，补偿受害人，奖励线索举报人，支付因公益诉讼产生的鉴定费、律师费、专家费等。本案结余资金，可滚动用于其他公益诉讼和公益保护相关费用。

3.5加强制度宣传，提高检察公信力

检察机关要结合执法办案，深化检务公开，向行政执法机关、办案对象、社会群众广泛宣传。党委政府也要协调各类媒体和宣传手段，提高公益诉讼社会知晓率。

4.提高检察机关公益诉讼能力

4.1规范公益诉讼办案程序和内容

严格按照两高《解释》和检察《办案指南》要求，结合各地实际，规范办案程序和内容。

4.2重视公益诉讼技术和装备建设

检察机关可通过招录、聘用等方式，引进环境保护、食品药品监督、审计、会计等专业人才，解决现场勘验、检查、鉴定、检测、评估、测绘、审计等难题。同时配备执法记录仪、土地测量仪、无人机等科技装备，加强智慧检务建设。

4.3提高公益诉讼检察人员素质

检察机关要加强教育培训。采取交流、挂职等方式，同法院、行政执法机关实现法律和专业人才优化配置和砥砺互进。要加强队伍管理和监督，防范权力寻租，确保公正廉洁办案。

4.4健全公益诉讼检察领导和考评机制

上级检察机关要发挥检察一体化机制优势，除了决策、审批、指令、交办案件外，还要从组织、服务、协调、配合方面为下级院排除办案阻力。公益诉讼审批权可下放至市级检察院。要不断完善考评机制，立案调查、磋商约谈阶段即促成公益保护的案件，应进入网上办案系统并纳入考评，成效显著的可作典型案例发布。

注释

[1]绵阳涪城区检察院督促规范快递收寄验视行政公益诉讼案_正义网http：//www.jcrb.com/jcjgsfalk/dxal/gjc/gongyisusong/202003/t20200320_2133420.html最后访问时间2020年3月27日。

[2]四川省綿阳市涪城区追缴被骗医保金公益诉讼案_正义网http：//www.jcrb.com/jcjgsfalk/dxal/gjc/gongyisusong/202003/t20200320_2133336.html最后访问时间2020年3月27日。

[3]2018年3月，最高人民检察院民事行政检察厅印发《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》，以下简称同此。

[4]2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，以下简称同此。

[5]吴海潮、胡公枢：《检察机关提起环境民事公益诉讼的问题检视》，载《中国检察官》2018年第2期下。

[6]汤维建：《八方面配套改革促进检察公益诉讼》，载《检察日报》2018年4月16日第3版。

本文系2017年四川省人民检察院检察理论研究重点课题《检察机关开展公益诉讼相关问题研究——基于规范化的几点思考》（立项号CJ2017B04）研究成果。

课题组组长，王智君，四川省绵阳市涪城区人民检察院党组书记、检察长，研究方向为检察理论、实务

课题组成员：杜坤瑾，四川大学2018级刑法学硕士研究生，研究方向为刑法学、诉讼法学。

作者简介：杜之平，四川省绵阳市涪城区人民检察院检委会委员、检察官，研究方向为检察理论、实务。

张萍，四川省绵阳市人民检察院第六检察部主任、检察官，研究方向为检察理论、实务。

秦家智，四川省绵阳市涪城区人民检察院第四检察部副主任、检察官，研究方向为检察理论、实务。